Con la vista puesta en la regulación de los controles del Centro Nacional de Inteligencia en la legislación española, el trabajo intenta identificar los rasgos de un sistema de control de la función de inteligencia que sea respetuoso con las peculiaridades de ella y adecuado a las exigencias de una sociedad democrática. A tal efecto se revisa la regulación del control en los países de nuestro entorno, y especialmente en aquellos que han incorporado reformas en los últimos años (Francia, Portugal, Reino Unido, Italia y Alemania). Y además se contemplan los contenidos deseables de un control democrático, a la vista de prestigiosos informes y dosieres que se han difundido en los últimos años.
Having in mind the system of control of the Spanish Intelligence Service, the essay tries to identify the features of a control which matches with the peculiarities of the Intelligence function, and with the requisites of a democratic society as well. To attain this objective, the essay looks critically the Spanish experience, and make some basic references to the latest reforms in the regulation of the Intelligence’s control in countries like France, Portugal, United Kingdom, Italy and Germany. We consider also how the control should be in view of prestigious Reports and Reccomendations disseminated in recent years.
Escribir sobre el mundo de la inteligencia plantea siempre un problema epistemológico y de punto de vista que conviene tener muy presente antes de ponerse a la tarea. De manera bastante atinada, suele decirse que si algo caracteriza a los servicios de inteligencia, es la necesidad de cubrir su actuación con un discreto manto de reserva, y ello porque se considera que resulta imprescindible para el desempeño eficaz de las funciones que tienen encomendadas. En esto, como, en general, en mucho de lo que se dice y de lo que se escribe acerca de la inteligencia, la inercia es un pesado lastre. Parece como si el hábitat natural de ella fuera un mundo bipolar, de guerra contenida y con un modo de trabajo fuertemente dependiente del espionaje artesanal a cargo de agentes y contraagentes para los que conservar el anonimato y «no existir» oficialmente era algo en lo que les iba, literalmente, la misma vida. La atracción que inevitablemente concita lo secreto, junto con el haber contribuido a un tipo de literatura amena y exitosa que continúa sacando rédito de un mundo que es ya pretérito, ha hecho de la inteligencia una función pública a la que cuesta mirar de frente y de manera desprejuiciada
Y sin embargo comprender lo necesarios que siguen resultando los servicios de inteligencia y entender en qué consiste el grueso de su trabajo es hoy más necesario que nunca. Y bien lo saben, particularmente, quienes son responsables de su funcionamiento en el marco de sociedades democráticas, por lo que llevan empeñados desde hace tiempo en «normalizar» las relaciones entre el mundo de los servicios de inteligencia y la «sociedad civil» mediante un incremento de la visibilidad de los mismos, y un compromiso con la difusión de una «cultura de inteligencia» capaz de rescatarlos para siempre de la imagen difundida por aquella literatura.
Un factor básico para el logro de ese objetivo de normalización es, a nuestro juicio, disponer de una regulación jurídica de los servicios de inteligencia que satisfaga varios requisitos; en primer lugar, y de manera destacada, una regulación que resulte accesible y claramente comprensible por la generalidad de los ciudadanos, ya que se trata de establecer las normas que rigen una función pública esencial para el mantenimiento de la seguridad colectiva. En segundo término, ha de ser una regulación que no arroje sombras sobre la compatibilidad entre la capacidad operativa que se asigna a los servicios de inteligencia para el cumplimiento de sus funciones y la salvaguarda de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución: si, en resumidas cuentas, de lo que se trata es de incrementar la seguridad, la visión menos atinada sería aquella que contemplara la libertad como una amenaza, en lugar de como la seña de identidad que hay que preservar incluso (y quizá de manera especialmente pronunciada) en el ámbito de la actuación de los servicios de inteligencia. Y ello para conjurar el riesgo de que las peculiaridades que distinguen algunas de sus formas de trabajo sean simultáneamente una amenaza para la libertad y los derechos. Finalmente, y de manera muy esquemática, debe ser una regulación que lleve incorporada en el núcleo mismo de sus disposiciones un sistema de controles plurales capaces de producir un doble efecto: permitir la plena incorporación de la función de inteligencia en la lógica que sustenta la actuación de los poderes y de las Administraciones públicas del Estado democrático y, en segundo lugar, y como consecuencia, promover una comprensión generalizada sobre la importancia de las misiones que cumplen y generar confianza
Obsérvese que en la enumeración de requisitos que acabo de realizar hay cierta descompensación. Medir la claridad y la calidad del régimen normativo en un ámbito tradicionalmente desregulado y oscuro como es de la función de inteligencia es cosa relativamente fácil. Se trata de realizar un juicio sobre la factura técnica de la lengua del derecho; un juicio avisado, valdría decir, ya que si algo enseña la experiencia en el mundo de los servicios de inteligencia es que nada ha incentivado tanto las refundaciones y reformas de su régimen jurídico como los escándalos y «causas célebres» propiciados por las lagunas y los déficits de garantías y controles adecuados en su regulación. De hecho, desde esta perspectiva no sería difícil establecer «oleadas» de impulsos reguladores (escándalos en el FBI y la Policía Montada del Canadá, con sus correspondientes secuelas «diagnósticas» y «performativas», caída del Muro de Berlín, atentados del 11 de septiembre…), y así hasta situarnos en disposición de emplazar el actual
Una y otra cosa sitúan hoy en primer plano el problema de la salvaguarda de los derechos fundamentales no ya frente a actuaciones puntuales de los servicios de inteligencia, que requieran vías o procedimientos específicos para eludir excesos o evitar errores, sino como un verdadero desafío que obliga a establecer filtros y poner en pie sistemas de control que restauren, si es que ello es todavía posible, la confianza en la idea de que es posible plantar cara al terrorismo y demás amenazas acuciantes que pesan sobre las sociedades democráticas conservando al mismo tiempo el compromiso con los derechos y con sus garantías que las cualifica como tales. Esto es algo que se nos aparece hoy como un problema generalizado de las sociedades democráticas, un problema fisiológico, podríamos decir, que afecta a todos aquellos cometidos públicos que tienen que ver con la prevención y con la gestión de riesgos, pero que se concentra de manera especialmente acusada en las regulaciones y en los modos de trabajo de los servicios de inteligencia.
La descompensación a la que antes nos referíamos se deja sentir cuando abandonamos el cómodo reducto de las prescripciones normativas y nos adentramos en los terrenos de las descripciones, esto es, cuando intentamos comprender cómo funcionan realmente las cosas y cuáles son, en su caso, las brechas que se abren entre el deber ser de las regulaciones y el ser de las realidades efectivas. Este es un problema capital en el mundo de los servicios de inteligencia, como consecuencia de la dificultad en el acceso a fuentes de conocimiento fiables en un ámbito en el que la reserva y el secreto persisten adheridos a la función como una segunda piel y de un modo que no siempre resulta justificado. En la cuestión de los controles, ya sea en el seno de los propios servicios o bien en los que se establecen para ser ejercidos en las sedes parlamentaria y judicial, el de las fuentes de conocimiento es un problema decisivo. Tanto que es difícil eludir la impresión de que los juicios que se realizan acerca del modo en el que se desarrollan efectivamente las cosas son juicios aproximativos o marcos para el análisis que resultan incompletos por la imposibilidad de acceso a los datos y a los detalles que les darían solidez (
Por descontado que no nos faltan teorías como para entender cabalmente la importancia y el sentido de los controles, hablando en términos generales, como controles constitucionales o bien con referencia particular al mundo de los servicios de inteligencia (
A tal efecto, procederemos del siguiente modo: en primer lugar realizaremos una rápida mirada a la regulación de los controles en la Ley 11/2002 e intentaremos comprender, hasta donde nos sea posible, cómo se ha plasmado el control parlamentario previsto en la misma. En segundo término, dirigiremos una rápida mirada hacia algunas de las regulaciones que pueden resultarnos más interesantes, basándonos para ello en el factor de la proximidad geográfica —lo que solemos denominar como los países de nuestro entorno— pero también en el factor de la proximidad temporal, es decir, fijándonos en regulaciones que proceden de impulsos posteriores en el tiempo a nuestra legislación y que resultan, por ello, de particular interés a efectos comparativos. Y finalmente, nos plantearemos la medida en la que lo que vemos aquí, o nos es dado observar allende nuestras fronteras, satisface las exigencias deseables de control que se establecen en relevantes informes académicos o de instancias oficiales de carácter supranacional.
En los años 2001 y 2003 publiqué un par de trabajos académicos: el primero de ellos para reclamar una ley que rescatara al antiguo CESID del limbo de la normativa de rango reglamentario; y el segundo, ya aprobada la ley del CNI, para mostrar mi abierto escepticismo con respecto al acierto del legislador a la hora de regularlo (
Se podrá decir que la
El caso es que, a más de década y media de distancia desde la publicación de lo que entonces me pareció criticable en el texto de la ley, no encuentro motivo alguno para rectificar lo que señalé entonces: que los mecanismos establecidos para implantar una genuina comunidad de inteligencia eran endebles, que el reparto de cometidos entre la Comisión Delegada y el presidente del Gobierno, de cara al señalamiento de objetivos y la elaboración (y supervisión del desarrollo) de la Directiva de Inteligencia (art. 3 de la ley) era confuso y, sobre todo, que el diseño de los controles parlamentario y judicial era todo un modelo de improvisación y superficialidad.
Centrándonos en el control parlamentario: la ley, como es sabido, no hizo en esto innovación merecedora de tal nombre. Se limitó a reclutar para la causa del control parlamentario a la Comisión creada en 1995 por la Ley 11 de ese año sobre control de los créditos destinados a gastos reservados. Como si dicha Comisión llevara incorporada una especie de competencia atrayente dispuesta para verificar el recto uso de cualesquiera fondos públicos ajenos a los mecanismos normalizados de fiscalización, y tomando una parte del control de la inteligencia como si fuera el todo, se aprovechó lo ya creado con una finalidad específica para dar por resuelta otra cuestión de naturaleza bien distinta
Como puede apreciarse por la mera lectura del artículo, la ley del CNI tiene una concepción del control parlamentario que adolece al menos de los siguientes defectos. En primer lugar, no parece muy acertado delimitar el contenido del control por referencia a lo que el CNI tiene que someter a conocimiento del Congreso. Ello es reflejo de una concepción de base del control que, desde luego, está muy lejos de propiciar una supervisión parlamentaria completa y de calidad. E idéntico prejuicio desfavorable al establecimiento de prácticas de control, digamos activo (por no usar el término inquisitivo, que puede tener connotaciones desfavorables de signo opuesto a las que la ley deja entrever), se aprecia en el apdo. 4, donde se da pábulo a la misma idea de que es el sujeto controlado el que determina, a través de su actuación, el verdadero alcance y formas de desarrollo de la actuación del órgano controlante. Además, aquí, en algo de importancia capital, como lo son los objetivos de inteligencia establecidos por el Gobierno, así como el informe anual de evaluación de su cumplimiento.
Todo ello acompañado del desmentido que supone, para la voluntad de instaurar un genuino control parlamentario del organismo de inteligencia, la excepción de acceso de los parlamentarios a lo relacionado con las fuentes y los medios del CNI; una expresión tan ambigua que puede dar pie a negarse a dar acceso a cualquier documento o información que la Comisión de Control considerara de interés. Claro que esto último está en consonancia con lo establecido en el propio art. 5.1 de la ley, cuando cubre bajo el manto del secreto, mediante una técnica de «trazo grueso», las actividades del CNI, así como «su organización y estructura interna, medios y procedimientos, personal, instalaciones, bases y centros de datos, fuentes de información y las informaciones y datos que puedan conducir al conocimiento de las anteriores materias».
Si descendemos ahora dese las estipulaciones de la ley a las prácticas aplicativas que hemos ido viendo asentarse en los últimos años, la impresión tampoco es muy favorable. Lo que trasciende a la opinión pública sobre el funcionamiento del control parlamentario del CNI depende del interés mostrado por los medios de comunicación, cuando hay una comparecencia de su director, sobre detalles concretos de la actuación del servicio cuyo conocimiento suele provenir de informaciones basadas en fuentes inciertas, o directamente en «chismes», que desdibujan hasta hacerlo irreconocible el verdadero cometido del control. Este no funciona entre nosotros bajo el paradigma de una especialización que satisfaga las expectativas de control incrementando al mismo tiempo las de eficacia y eficiencia del servicio, sino bajo el paradigma de la desconfianza y el desvelamiento de actividades de dudosa ética política cuando no contrarias a la legalidad.
Probablemente se trata de eso, de «impresiones», como hemos dicho, y no de una visión ajustada a lo que, de hecho, sucede en la Comisión de Control. Pero más allá de eso tampoco es muy fácil ir. La información que puede extraerse de la página web del Congreso nos permite saber que el origen de la Comisión procede de la voluntad de investigar el uso de los fondos asignados a la Dirección de la Guardia Civil, y que funcionó entre los meses de marzo a junio de 1994. Lo curioso es que, una vez aprobada la ley sobre gastos reservados en 1995, el carácter secreto de las sesiones de control parece tomarse tan en serio, que no aparece información alguna hasta la VIII Legislatura (2004-2008), en la que lo único que podemos comprobar es que la Comisión se constituye en mayo de 2004 y se disuelve en enero de 2008, sin que figure más noticia sobre su funcionamiento.
A partir de la IX Legislatura (2008-2011), la web del Congreso nos permite ver cuántas iniciativas de comparecencias adoptó la Comisión y quiénes fueron los sujetos requeridos. Lo que no podemos comprobar es si las sesiones, en efecto, se celebraron ni, por supuesto, el contenido de los debates, ya que son secretos. En la tablas que incluimos a continuación puede el lector hacerse una idea de cuántas han sido, y con qué objeto, las iniciativas parlamentarias (o procedentes del mismo Gobierno) dirigidas a instar la actividad de control de la Comisión. Se incluye también información sobre la composición de la misma en esa y en las sucesivas legislaturas.
Presidente: José Bono (GS).
Vocales: José Antonio Alonso (GS), Josep Antoni Duran i Lleida (CC-CIU), Josu Erkoreka (GV-EAJ-PNV), Francisco Jorquera (GMx), Gaspar Llamazares (GER-IU-ICV), María Soraya Sáez de Santa María (GP).
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Grupo Popular (6/05/08) | Dtor. CNI | Intervención en el rescate de un pesquero. |
Grupo ER-IU-In. Cat Verds (20/05/08) | Dtor. CNI | Explicar los objetivo establecidos en la Directiva de Inteligencia. |
Grupo ER-IU-Cat Verds (22/05/08) | Dtor. CNI | Explicar la utilización de aeropuertos españoles en vuelos secretos de la CIA. |
Grupo Popular (30/05/08) | Vicepresidenta del Gobierno | Informar y desmentir ( |
Gobierno (13/06/08) | Ministros de Asuntos Exteriores, Defensa e Interior | Informar sobre la aplicación y el uso de los fondos reservados. |
Gobierno (16/10/08) | Dtor. CNI | Inespecífico (art. 11 de la ley). |
Comisión de Control (30/10.08) | Dtor. CNI | Informar y desmentir el supuesto seguimiento por el CNI a un magistrado del Tribunal Constitucional. |
Grupo Parlamentario Popular (19/11/08) | Dtor. CNI | Explicar los motivos del cese del responsable de la División de Inteligencia Contraterrorista. |
Grupo Parlamentario Popular (21/11/08) | Ministro de Industria, Turismo y Comercio | Dar explicaciones sobre un informe del CNI que advertía sobre los riesgos de la participación de la Empresa rusa Lukoil en Repsol. |
Grupo ER-IU-Cat Verds (2/12/08) | Dtor. CNI | Dar toda la información disponible en el CNI sobre el uso de aeropuertos españoles por aeronaves norteamericanas entre 2002 y 2008 para trasladar prisioneros. |
Grupo Parlamentario Popular (26/05/09) | Dtor. CNI | Explicar la política de relevos y cambios constantes en puestos claves del CNI. |
Grupo ER-IU-Cat Verds (16/06/09) | Dtor. CNI | Informar sobre la situación interna e imagen pública del CNI. |
Gobierno (19/06/09) | Dtor. CNI | Informar sobre la gestión del Centro y la utilización de fondos reservados. |
Grupo ER-IU-Cat Verds (14/09/09) | Dtor. CNI | Explicar la situación interna y la reorganización del CNI. |
Grupo ER-IU-Cat Verds (14/09/09) | Dtor. CNI | Informar sobre la seguridad de las tropas españolas en Afganistán. |
Grupo Parlamentario Popular (22/09/09) | Dtor. CNI | Informar sobre los cambios organizativos internos en el CNI. |
Gobierno (28/09/09) | Dtor. CNI | Inespecífico (art. 11 de la ley). |
Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió) (18/11/09) | Dtor. CNI | Informar sobre la liberación del buque atunero secuestrado Alakrana y las negociaciones mantenidas. |
Comisión de control (17/12/09) | Ministros de Asuntos Exteriores, Defensa e Interior | Informar sobre la aplicación y el uso de los fondos reservados. |
Grupo ER-IU-Cat Verds (03/09/09) | Dtor. CNI | Explicar la situación de Inteligencia en zonas de Afganistán con presencia de tropas españolas. |
Grupo Parlamentario Vasco (24/01/11) | Dtor CNI | Informar acerca de la presunta vigilancia del CNI al PNV en general y al lendakari Ibarretxe. |
Presidente: Jesús Posada (GP).
Vocales: Alfonso Alonso (GP), sustituido en febrero de 2015 por Rafael Hernando (GP), Rosa Díez (GUPyD), Josep Antoni Duran i Lleida (CC-CiU), Josu Erkoreka, sustituido en marzo de 2013 por Aitor Esteban (GV-EAJ-PNV), María Soraya Rodríguez, sustituida en octubre de 2014 por Antonio Hernando (GS), Cayo Lara (GIP).
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A petición propia (11/12/12) | Vicepresidenta del Gobierno, y Ministros de Asuntos Exteriores, Defensa e Interior | Informar sobre la aplicación y el uso de los fondos reservados. |
Gobierno (11/12/12) | Dtor. CNI | Inespecífico (artículo 11 de la ley). |
Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió) (18/02/13) | Dtor. CNI | Informar sobre las actividades del CNI presuntamente relacionadas con el espionaje a dirigentes políticos, empresariales y sociales. |
Grupo Parlamentario de IU, ICV-EUIA, CHA: Izquierda Plural (28/02/13) | Dtor. CNI | Explicar la vinculación de la Sra. Corinna zu Sayn-Wittgenstein con los servicios de inteligencia españoles. |
Grupo Parlamentario de IU,ICV-EUIA, CHA: Izquierda Plural (06/03/13) | Dtor. CNI | Explicar la relación del CNI con el hacker argentino Matías Bevilacqua y su posible relación con el caso Nóos. |
Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia (19/03/13) | Dtor. CNI | Explicar el caso de Flayeh al Mayali, traductor detenido hace nueve años en un acuartelamiento español en Irak. |
Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió (10/04/13) | Dtor. CNI | Explicar la existencia de un presunto informe del CNI llamado «Horizonte Después» sobre actuaciones específicas en Cataluña a las que se les habría asignado más de diez millones de euros. |
Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió (10/04/13) | Vicepresidenta del Gobierno | El mismo que el anterior. |
Grupo Parlamentario de IU,ICV-EUIA, CHA: Izquierda Plural (05/08/13) | Dtor. CNI | Informar sobre actuaciones del CNI relacionadas con el indulto de un español condenado en Marruecos por pederastia, indulto interesado por el rey de España ante Mohamed V, y posteriormente revocado por este. |
Grupo Parlamentario de IU,ICV-EUIA, CHA: Izquierda Plural (23/10/13) | Dtor. CNI | Informar sobre las medidas adoptadas por el CNI a raíz de las revelaciones de Snowden sobre el espionaje masivo a cargo de la NSA estadounidense. |
Gobierno (30/10/13) | Dtor. CNI | Informar sobre supuestas actuaciones de la NSA estadounidense en España. |
Grupo Parlamentario de IU,ICV-EUIA, CHA: Izquierda Plural (05/11/13) | Vicepresidenta del Gobierno | Informar sobre el conocimiento del Gobierno respecto a las revelaciones de Snowden, el papel del CNI y su presunto espionaje a dirigentes políticos y a organizaciones políticas legales. |
Grupo Parlamentario Vasco (03/02/14) | Dtor. CNI | Informar sobre la Directiva de Inteligencia para el año 2014. |
Gobierno (24/06/14) | Dtor. CNI | Inespecífico (artículo 11 de la ley). |
A petición propia (24/06/14) | Vicepresidenta del Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores, Defensa e Interior | Informar sobre la aplicación y el uso de los fondos reservados. |
Grupo Parlamentario Vasco (03/02/14) | Dtor. CNI | Informar sobre la Directiva de Inteligencia para el año 2015. |
Presidente: Ana Pastor (PP).
Vocales: Ione Belarra (GCUP-EC-EM), Aitor Esteban (EAJ-PNV), Juan Carlos Girauta (CCs), Adriana Lastra (GS), Dolors Montserrat (GP), Joan Tardà (GER), Jordo Xuclà (GMx).
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Grupo Mixto (1/08/18) | Ministro del Interior | Explicar las razones por las que la Unidad Central Operativa de la Guardia Civil ha comunicado la suspensión de actividades por haberse agotado la disponibilidad de fondos reservados. |
Gobierno (16/07/18) | Dtor. CNI | Informar sobre la difusión de una grabación entre el Sr. Villarejo y la Sra. Larsen. |
Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea (11/07/18) | Ministra de Defensa. | Informar sobre las supuestas amenazas proferidas por el Dtor. del CNI a la Sra. Corina zu Sayn-Wittgenstein y sobre dos posibles operaciones destinadas a sustraer a esta información comprometedora relativa al rey emérito. |
Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea (11/07/18) | Dtor. CNI | El mismo que el anterior. |
Gobierno (20/11/17) | Dtor. CNI | Explicar si ha habido relación entre el CNI y el Sr. Abdelbaki Satty. |
Grupo Parlamentario Socialista (16/11/17) | Vicepresidenta del Gobierno | Explicar la información de la que disponen el Gobierno y el CNI sobre injerencias de otros países en la crisis política de Cataluña y las actuaciones emprendidas en relación con ello. |
Gobierno (09/06/17) | Dtor. CNI | Informar sobre la Directiva de Inteligencia para el año 2017. |
Gobierno (09/06/17) | Vicepresidenta del Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores, Defensa e Interior | Informar sobre la aplicación y el uso de los fondos reservados. |
Grupo Parlamentario Ciudadanos (19/05/17) | Subdirector del Centro Criptológico Nacional | Informar sobre el ataque informático WannaCry. |
Grupo Parlamentario Ciudadanos (16/05/17) | Dtor. CNI | Informar sobre el ataque informático WannaCry en los sistemas de información de seguridad y defensa del Estado. |
Grupo Parlamentario Socialista (12/05/17) | Dtor. CNI | Informar sobre el ataque informático que ha afectado a diversas instituciones y empresas en España y en otros países. |
Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea (22/03/17) | Dtor. CNI | Informar sobre las noticias aparecidas en la prensa relacionadas con las grabaciones de comunicaciones realizadas a altas autoridades del Estado. |
Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea (22/03/17) | Vicepresidenta del Gobierno | El mismo que el anterior. |
Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana (31/01/17) | Dtor. CNI | Informar sobre las posibles actividades irregulares dirigidas a encubrir el comportamiento de instituciones del Estado. |
Grupo Parlamentario Vasco (31/01/17) | Dtor. CNI | Informar sobre el supuesto enfrentamiento del CNI con cuerpos policiales a raíz de ciertas actividades. |
Grupo Parlamentario Vasco (31/01/17) | Dtor. CNI | Informar sobre la Directiva de Inteligencia para el año 2017. |
Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea (04/11/16) | Dtor. CNI | Informar sobre las noticias aparecidas en prensa acerca de la existencia de información elaborada por el CNI en relación a Pablo Iglesias Turrión. |
Como puede observarse, la Comisión funciona como un organismo de control del CNI, cuyo director está sujeto al «fuego cruzado» de solicitudes de comparecencia procedentes de los grupos parlamentarios con objetivos de lo más variopinto y muy a menudo sin más base fáctica que las noticias y las informaciones aparecidas en este o en aquel medio. En la gran mayoría de los casos las iniciativas aparecen como tramitadas; en algún caso excepcional como rechazadas, y a veces también como caducadas, suponemos que por expiración de la legislatura. Por supuesto que cada solicitud no equivale a una comparecencia, pues, en general, parece que se aplica el sistema de la acumulación. Según los datos que he podido recabar, en la IX Legislatura, el director del CNI compareció hasta seis veces ante la Comisión; en la X, tres veces, y en la XII, otras tres
Mención aparte merece la cuestión de la composición de la Comisión. En ausencia de la normativa parlamentaria
Para seleccionar la sucinta información que ahora incluimos como «paisaje de fondo» sobre el sistema de control de los servicios de inteligencia en los países de nuestro entorno, nos hemos fijado, sobre todo, en la proximidad en el tiempo de la legislación que lo regula. Y ello porque presumimos que, cuando hay normativa cercana que instaura un sistema, es debido a que se pretende cambiar un decurso que aparece como defectuoso o deficitario desde el punto de vista de lo que se considera deseable, si bien, como venimos repitiendo, una cosa son las intenciones del legislador plasmadas en la ley y otra distinta la manera en la que dichas intenciones cuajan en prácticas aplicativas capaces de acabar, de verdad, con lo que se estima condenable en dicho decurso. Además, partimos de una base que tiene algo de axiomático y, en consecuencia, el carácter de una indemostrada petición de principio: cuanto más próxima en el tiempo la regulación, más capaz se nos aparece de sintonizar la regulación de la Inteligencia a los imperativos de los tiempos, pero, al mismo tiempo, más sensible a la necesidad de poner coto a las anomalías del pasado en lo que se refiere a la inserción de los SI en los esquemas de funcionamiento del constitucionalismo democrático.
Un ejemplo paradigmático en este sentido es el de Francia. El hecho infeliz de que los terroristas de Al Qaeda hayan mostrado que el territorio francés es uno de sus objetivos preferidos ha impulsado un gran debate político sobre la seguridad que ha afectado de lleno a la reorganización de los servicios de inteligencia y a los cometidos que se les asignan. Ello se ha llevado a cabo mediante dos leyes, la Ley 2015-912 y la Ley 2017-1510, dedicadas, respectivamente, a la inteligencia (
No entraremos en un debate sobre las derivas cobradas por el derecho a la intimidad en la era post-Snowden, un mundo en el que es difícil mantener la inocencia con respecto al alcance real de la garantía del secreto de las comunicaciones (
En este sentido, la ley de 2015 crea en el seno del Consejo de Estado una cámara especializada con pleno acceso a la información clasificada con el sello de «secreto de defensa nacional» que puede ejercer un control jurisdiccional reactivo sobre las actividades de inteligencia mediante un control de proporcionalidad. Pero además, y de manera destacada, la ley de 2015 crea un organismo de nueva planta denominado Comisión Nacional de Control sobre las Técnicas de Inteligencia que se yuxtapone a la Comisión parlamentaria de Control (
Los informes parlamentarios sobre las actividades de Inteligencia están previstos en la legislación de bastantes países, aunque en algunos de ellos se prevé que tengan carácter secreto, o bien que solo se hagan públicos una vez que han sido expurgados de los contenidos que puedan resultar dañinos para la seguridad nacional. Un riguroso estudio académico dedicado a analizarlos desde el punto de vista de su interés como fuente de información sobre la actividad de Inteligencia demuestra cuán desigual es dicho interés y cuán diversas las prácticas en la materia. De hecho, en tan solo siete de entre los cuarenta países analizados se cumplía rigurosamente (hasta 2014) la obligación de formular, al menos, un informe al año (
En Portugal, la Ley 4/2004 creó el Conselho de Fiscalizaçao do Sistema de Informaçoes da República Portuguesa como un órgano especializado en la supervisión y el control de la actividad del «sistema de inteligencia» de la República, incluida la militar. Es un organismo compuesto por tan solo tres miembros externos a la Asamblea y elegidos por ella, en votación secreta y por mayoría de dos tercios, en razón de su prestigio. El Consejo está dotado de amplios poderes que incluyen el pleno acceso a los documentos y a las acciones en curso de los servicios de inteligencia, inspecciones
En el Reino Unido, quizá el clásico por excelencia en el tratamiento de la Inteligencia, funciona desde la
En esta rápida ojeada comparativa, nos parecen también de interés ciertos aspectos de la reforma de los sistemas de control de los servicios de inteligencia italianos operada mediante la Ley 124 del año 2007. Y no tanto por la opción que realiza en favor de un
Las apuntadas son innovaciones que estimulan el interés por traspasar el muro que tiende a marcar las divisorias entre la «ley en los libros» y la «ley en la vida real», aunque no parece que la tarea sea sencilla en un sistema como el italiano, impregnado de una predisposición hacia el secreto particularmente intensa en este ámbito
Quisiera hacer también una breve referencia a Alemania para concluir esta rapidísima ojeada al panorama de nuestro entorno. Alemania representa un caso peculiar de visibilidad de sus estructuras de inteligencia, combinada con un notable esfuerzo por establecer garantías oponibles a los posibles excesos o desviaciones en el funcionamiento de las mismas. Lo primero que llama poderosamente la atención es el hecho de que la Constitución se haga eco expreso de la necesidad de control, lo que obviamente tiene que ver con una cultura de la reforma constitucional que permite tantas modificaciones en la Ley Fundamental como se consideren precisas para «congelar» por elevación el rango de cualquier decisión política que se tenga por básica. Así ocurrió, por ejemplo, en 1968, cuando se consideró que la protección de la seguridad podía exigir una vigilancia sobre las comunicaciones de carácter secreto, lo que se plasmó en una reforma del art. 10 de la Constitución que, desde entonces, da pie para sustituir el control jurisdiccional por un control sobre dicha vigilancia a cargo de un órgano parlamentario (conocido como G-10) que, con alguna reforma ulterior de rango legal, sigue estando operativo
Y así volvió a ser en el año 2009, con la reforma constitucional mediante la cual se añadió un apartado, el d, al art. 45 de la Ley Fundamental (en el que se prevé la existencia de una serie de comisiones parlamentarias, comenzando por la de relaciones con la Unión Europea), destinado a instituir en el Bundestag «un órgano para el control de la actividad del servicio de información de la Federación». La previsión de desarrollo legislativo en dicho apartado se materializó en la ley del mismo año sobre el control parlamentario de la actividad de inteligencia de la Federación (
Quizá con carácter más anecdótico que sustancial, pero como síntoma de una voluntad decidida de reforzar la confianza y difundir la antedicha cultura de inteligencia, debe destacarse que, en el mes de octubre de 2017, la comparecencia de los responsables de los tres servicios de inteligencia alemanes ante el Comité de Control del Parlamento fue retransmitida en abierto y en tiempo real vía
Las aspiraciones colectivas al buen gobierno y a establecer controles y «cortafuegos» que impidan saltar por encima de las estipulaciones legales confluyen con la tendencia a mantener «puntos ciegos» o vías de escape que se presentan a menudo como imprescindibles para la salvaguarda de la seguridad colectiva. Hay en ello un enjambre de posiciones e ideas contradictorias, que no ayudan a esclarecer de una vez por todas qué es lo que la función de inteligencia tiene de peculiar, cuáles son las razones que hacen difícil su control y qué es lo que justifica que una parte de ella necesite absolutamente de la figura del secreto oficial, como si ello estuviera «en la naturaleza de las cosas».
Para empezar, hay que insistir en que el espionaje y el contraespionaje son parte de la función, pero no el todo. La función de inteligencia se justifica por lo que tiene de contribución a la correcta toma de decisiones por parte de quien tiene la responsabilidad de hacerlo porque así se lo han encargado los electores. Al confundir el emplazamiento de los servicios de inteligencia, situándolos en el terreno de la prevención, y no en el de la información elaborada, y al tender a depositar sobre sus hombros el grueso de la tarea de garantizar nuestra seguridad (algo que tiene como corolario la tendencia a pensar que cada quiebra, potencial o consumada, de ella tiene en su origen una gestión defectuosa de dicha prevención «seguritaria»), contribuimos a sostener una imagen irracional y desenfocada de la función de inteligencia, una imagen que se aproxima más a nuestros deseos (o a nuestras fantasías) que a la realidad de lo que hacen cada día quienes se dedican a ella.
En el marco de estrategias preventivas cada vez más tecnificadas y basadas en una lógica autorreferencial que tiende a escapar de análisis racionales de impacto y relación coste/beneficio, las antiguas acciones de inteligencia artesanal en manos de agentes entrenados para llevarlas a cabo van siendo sustituidas por la gestión profesional de complejos sistemas algorítmicos de información y de colaboración entre agencias que acaban por afectarnos a todos. En esas condiciones parece obvio que unos mecanismos de control convenientemente actualizados resultan más necesarios que nunca; pero además, si queremos conservar el carácter de ciertos derechos como derechos básicos o fundamentales, necesitamos marcos legales y directrices de actuación accesibles y claros.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha realizado importantes contribuciones que nos permiten saber, en términos lapidarios y «paramétricos», qué elenco de garantías mínimas debe satisfacer una ley que autorice la intervención «estratégica», generalizada y rutinaria, de comunicaciones, para cumplir los objetivos de previsión y calidad que demanda el Convenio al regular las limitaciones legítimas de los derechos. Por ejemplo en el caso
El contraste entre la realidad, presente o pretérita, y la voluntad y los deseos activados por la razón democrática se deja sentir en la pléyade de documentos aparecidos en los últimos años con diagnósticos y explicaciones sobre la cuestión del control de los servicios de inteligencia, y con propuestas de reformas y enumeración de las reglas y buenas prácticas necesarias para resolver los problemas que tradicionalmente lo han aquejado.
Algunos de esos documentos son puramente académicos, pero el prestigio y la especialización en la materia de los autores que los han realizado han hecho de ellos una importante fuente para impulsar por doquier refundaciones y reformas en profundidad de los servicios de inteligencia
Un lugar aparte ocupan aquí los informes que son asumidos por instancias oficiales. Una referencia central en esto es el presentado en 2010 ante la Asamblea General de Naciones Unidas por el profesor Martin Scheinin, que era a la sazón el
La Agencia de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (FRA) y, por supuesto, el Consejo de Europa y la Comisión de Venecia cuentan asimismo con relevantes documentos referidos al control de la Inteligencia, una necesidad que se percibe como algo cada vez más acuciante y de manera acelerada tras el conocimiento de los programas de intervención masiva de las comunicaciones, realizados a veces con la anuencia de las empresas gigantes de la comunicación digital
Como puede observarse, no escasean precisamente las descripciones de la cuestión del control de los servicios de inteligencia, ni las propuestas realizadas para hacerlo de mejor calidad. Al contrario, abruma un poco la abundancia, como si de repente hubiéramos despertado a la realidad de una anomalía persistente y que nos inquieta por lo que tiene de discordante. Ciertamente, el clima en el que se ha desenvuelto el CNI durante los últimos años ha estado exento de las grandes conturbaciones que afectaron en el pasado a nuestros servicios de inteligencia. Pero ello no es óbice para constatar las insuficiencias de unos controles que deberían replantearse, y ello con un doble propósito: en primer lugar al objeto de sentar las bases de un control parlamentario de naturaleza política que pueda presentarse como un control especializado y consecuente con la naturaleza de la función de inteligencia en el siglo
Para finalizar esta contribución, voy a incluir en apéndice un decálogo de buenas prácticas sobre el control de los servicios que me permito transcribir, resumido, en traducción mía, tomándolo de un informe académico que se publicó en 2015
Los servicios de inteligencia deben estar sujetos a un control que sea completo. Esto afecta: a) a quienes ejercen un control en el que deben participar, cada uno con su cometido, el Gobierno, el Parlamento, el poder judicial y organismos independientes de carácter especializado; b) al momento del control: previo, durante y
El control tiene que abarcar todas las etapas del ciclo de la Inteligencia (la recolecta, el almacenamiento, la selección y el análisis de los datos), ya que todas ellas pueden afectar al derecho a la intimidad
El control tiene que ser independiente, lo que significa independencia con respecto al controlado y con respecto al Gobierno. Dado que los miembros del poder judicial ofrecen garantías de independencia, conviene asignarles competencias para controlar las medidas de vigilancia secreta y la recolección de datos.
Antes de poner en marcha acciones que supongan vigilancia secreta de comunicaciones, y de manera especial si se recurre a tecnología sofisticada que acarrea riesgos de sobreactuación y entraña un claro peligro de abuso con consecuencias generales sobre la sociedad en su conjunto, es de importancia capital realizar un concienzudo control previo.
Los organismos que tengan asignadas tareas de control deberían tenerlas también para poder poner fin a ciertas prácticas por considerarlas ilegales, así como para compensar
El control debe incorporar, en el modo de llevarse a cabo, las técnicas propias del «principio de contradicción» y, en el caso de que se haga necesaria la revisión de documentos secretos, conviene contar con la opinión de alguien especializado que pueda hacer valer el interés público en la salvaguarda del secreto.
Los organismos de control tienen que disponer de los recursos, materiales y humanos (
La transparencia debe ser uno de los principios que inspiren la actuación del control, lo que significa: a) que los afectados por el control, tanto individuos concretos como la sociedad civil en su conjunto, tienen que estar informados; b) que haya un compromiso de apertura y divulgación, previo, durante y
La ley debe regular un sistema claro sobre la difusión y el acceso a la información en poder de los servicios de inteligencia, de manera tal que ello se traduzca en una marco que permita tanto a los individuos como a las organizaciones sociales someter a escrutinio los poderes de vigilancia.
Las empresas y demás entidades de carácter privado han de disponer de la capacidad de hacer públicos, sin temor a represalias, los requerimientos que reciben para compartir información con el Gobierno, además de la de poner a disposición de los organismos de control toda la información que pueda resultar de interés para llevarlo a cabo.
El texto se basa en la ponencia presentada al curso sobre «El Centro Nacional de Inteligencia. Actividad y control judicial», codirigido por Pablo Lucas Murillo de la Cueva y Andrés Martínez Arrieta, y celebrado en Madrid del 3 al 5 de octubre de 2018, en el marco del Programa de Formación Continua de la Carrera Judicial. Se ha elaborado en el marco del proyecto de investigación DER 2017-83436-C2-1-R sobre «Las respuestas del Estado de Derecho a los retos de la seguridad: fortalecimiento democrático, derechos fundamentales y deberes de la ciudadanía», concedido por el Ministerio de Economía, Industria y Competitividad.
Un par de ejemplos ilustran a la perfección lo que intento decir. Me refiero a dos novelas con buenas ventas que fueron publicadas en 2017 y que tienen como argumento central el mundo de los SI durante la Guerra Fría:
Los informes «clásicos» a los que me refiero en el texto son los que se hicieron públicos en 1976 por los comités
Según los últimos Presupuestos presentados al Congreso, en abril de 2017, el CNI dispone de una partida para gastos que suma 161 millones de euros. De ellos, se destinan a gastos reservados un total de 26,8 millones (lo que representa un porcentaje sobre el total del 12,29 %). El total de crédito destinado a gastos reservados asciende a 26,8 millones que se reparten entre Presidencia (donde está adscrito el CNI), Defensa, Interior y Asuntos Exteriores.
He aquí, para contraste, y con el añadido de cursivas mías, el texto completo del art. 11 de la Ley 11/2002, bajo el encabezado «Control parlamentario»: «1. El Centro Nacional de Inteligencia someterá al conocimiento del Congreso de los Diputados, en la forma prevista por su Reglamento, a través de la Comisión que controla los créditos destinados a gastos reservados, presidida por el Presidente de la Cámara, la información apropiada sobre su funcionamiento y actividades. El contenido de dichas sesiones y sus deliberaciones será secreto. 2. La citada Comisión del Congreso de los Diputados tendrá acceso al conocimiento de las materias clasificadas,
Agradezco al letrado de las Cortes, Luis Manuel Miranda López, la diligente ayuda que me ha prestado para la realización de este trabajo, aunque lo que en él pudiera haber de erróneo es, naturalmente, responsabilidad exclusiva mía.
Se trata de la Resolución de la Presidencia, de fecha 11 de mayo de 2004, sobre secretos oficiales, que deroga la de 2 de junio de 1992 sobre acceso a materias clasificadas.
La Comisión de Control sobre las técnicas de Inteligencia hizo público un primer informe-resumen sobre su actividad en diciembre de 2016. Un buen comentario sobre el mismo puede verse en L. Chataignier, A. Geraux y T. Gauthier, «L’Etat de droit à l’épreuve du renseignement: Bilan du prmier rapport d’activité de la CNCTR»,
Obtengo la información de Antonio Díaz (
Puede verse, en general, el
Vale la pena consultar la web
Véase el
Técnicamente, la diferencia de puntos de vista entre los de la Corte de Casación y los de la Corte Constitucional se tradujo en la atribución de significados diferentes a la expresión empleada por la ley «hechos subversivos contra el orden constitucional», como excepción a la posibilidad de oponer secreto. Para la Corte de Casación, eso significa hechos que atenten contra los valores esenciales del ordenamiento constitucional, es decir, los derechos fundamentales, mientras que el Tribunal Constitucional le atribuye un significado que equivale, estrictamente, a la defensa del funcionamiento regular de las instituciones.
El
«Las restricciones (al secreto de las comunicaciones, dice el artículo 10 de la Constitución) sólo podrán ser ordenadas en virtud de una ley Si la restricción tiene por objeto proteger el régimen fundamental de libertad y democracia o la existencia o la seguridad e la Federación o de una Land, la ley podrá disponer que no se informe al afectado y que el recurso jurisdiccional sea reemplazado por el control de un órgano u órganos auxiliares nombrados por los representantes del pueblo». Esta reforma constitucional estuvo en el origen de la importante sentencia de 1978 del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el asunto
El Comité de Control está formado por nueve miembros del Bundestag, de los cuales, actualmente, cuatro pertenecen al CDU/CSU, tres al SPD, uno a Die Linke y uno a Los Verdes. La ley prevé una alternancia anual de la presidencia del Comité, entre mayoría y minorías políticas.
Reporteros sin Fronteras y otras organizaciones para la defensa de la libertad de información impugnaron esta ley, en enero de 2018, ante el Tribunal Constitucional, basándose en el peligro que esta representa para el correcto desempeño del trabajo de los corresponsales y demás periodistas que ejercen su labor fuera de Alemania.
Es señaladamente el caso del documento-informe cuyos autores son Hans Born e Ian Leigh, titulado
Sin ánimo de exhaustividad, y por orden cronológico, pueden citarse aquí el de Peter Gill,
United Nations General Assembly, GE.10-13410. El conocido como «Informe Scheinin» fue publicado por DCAF en 2011 bajo el título
Al hilo de las revelaciones de Snowden sobre la vigilancia masiva de comunicaciones por parte de la NSA, el Parlamento Europeo aprobó el 12 de marzo de 2014 una resolución en cuyas conclusiones (apdos. 75 a 85) se insiste en la necesidad de un «control democrático de los servicios de Inteligencia» que se considera defectuoso en todos los Estados miembros, y especialmente debido a la escasa cualificación técnica de quienes actúan en los organismos de control.
De nuevo sin ánimo exhaustivo, puede verse el informe de 2015 de la FRA titulado
Se trata del informe cuyos autores son Sarah Eskens, Ot van Daalen y Nico van Eijk, cuyo título es