El recomendable libro que nos ocupa parte de un axioma que vertebra la obra desde el inicio hasta la exposición de sus conclusiones: la función principal del constitucionalismo no es otra que la de someter el poder político discrecional a un marco jurídico legitimado democráticamente. Así, en un ejercicio de constitucionalismo crítico, el autor pretende dotar de significado a la naturaleza política latente en todo derecho superando la ficticia y manida asepsia que de él se predica.
Una característica destacable de este trabajo es la inmersión que realiza en un terreno en el que confluyen el derecho y la economía, consciente en todo momento de la trascendencia que esta última tiene sobre la propia naturaleza del constitucionalismo democrático. Y es que la concurrencia de ambas disciplinas cobra un singular sentido en la concepción neoliberal del Estado cuyos planteamientos economicistas, renovación del paradigma del liberalismo clásico, encubren su esencia política y predican su necesidad desde una posición pretendida y capciosamente tecnócrata.
La pugna por la instrumentalización de los marcos normativos e institucionales con el fin de preservar el orden económico alcanza a la estructura de la Unión Europea. La naturaleza jurídica de esta dista de los modelos democrático-constitucionales y los entramados instituidos para constreñir los márgenes de actuación económica de los Estados, desplegando sus efectos sobre los ordenamientos nacionales y, especialmente, las constituciones económicas del Estado social europeo.
El autor nos va desvelando minuciosamente tanto los fundamentos como la idiosincrasia del proceso de juridificación de la estabilidad presupuestaria como principio rector del modelo económico europeo. Los análisis propios del constitucionalismo crítico le permiten evidenciar la intencionalidad neoliberal de controlar la capacidad expansiva del Estado desde dimensiones alejadas de la soberanía nacional y sus perniciosos impactos sobre la democracia y los derechos sociales.
La obra se divide en tres partes. La primera aborda los orígenes conceptuales y teóricos del neoliberalismo y su concepción del Estado y la constitución. En este punto se explica la importancia del sustrato teórico aportado tanto por la escuela ordoliberal como por la economía constitucional en la concepción neoliberal del derecho como garante y valedor del libre mercado. La segunda parte, partiendo de considerar las cualidades en pro de las libertades económicas de la estabilidad presupuestaria, se adentra en su proceso de juridificación en la Unión Europea, centrando la atención en los mecanismos de control presupuestario arbitrados, sobre todo, a raíz de la reciente crisis económica y financiera. En la tercera y última parte, el autor expone las características que ha imprimido el entramado institucional y normativo de la nueva gobernanza en la constitución económica europea y los efectos producidos sobre el constitucionalismo democrático y el Estado social.
La obra comienza presentando los orígenes del movimiento neoliberal. El neoliberalismo, cuyo significante y concepto fueron institucionalizados a partir del conocido como Coloquio Walter Lippmann, impulsado por Louis Rougier y celebrado en París en 1938 de la mano de los pensadores Lippmann, Hayek o Röpke, entre otros, supuso un cambio de paradigma en el papel que el liberalismo tenía reservado al Estado.
La transformación del liberalismo clásico en el liberalismo democrático, a finales del siglo xix y principios del xx, dio cobertura a una mayor intervención del Estado que despertó los debates sobre la pérdida de la esencia liberal clásica. La reconstrucción del capitalismo, para buena parte de este nuevo liberalismo, partía de una premisa que advertía de los peligros que para el propio liberalismo generaba la despreocupación hacia el prediseño del Estado.
De entre los asistentes al coloquio fundacional de un think tank neoliberal, pensadores como Rougier, Röpke o Lippmann reprocharon fervientemente al liberalismo clásico las potencialidades autodestructivas de las teorías del laissez faire. Podría decirse que los postulados de los mentados autores parten de la autocrítica que supone identificar en los principios liberales el germen de una crisis ideológica y política responsable del surgimiento de movimientos intervencionistas como el socialismo o el fascismo. El fin último: repensar y reconfigurar estos principios para salvaguardar el propio liberalismo desde la construcción de un orden normativo garante del libre mercado y la libre competencia. El término que recogería esta corriente de pensamiento neoliberal sería ordoliberalismo, en torno al que se conformaría posteriormente la Escuela de Friburgo de Walter Eucken.
En cualquier caso, desde el desprecio a los planteamientos marxistas, colectivistas e, incluso, socialdemócratas, esta escuela concibe el Estado no como un agente pasivo, sino que su intervención en materia económica se afirma como la herramienta que el régimen liberal requiere para armar un orden normativo que permita operar al libre mercado. Esta máxima encontró críticos en Von Mises, Hayek y Rueff que, conformando la escuela neoliberal austroamericana y siendo precursores de la escuela de Chicago, desconfiaban de cualquier tipo de intervencionismo, aunque reconociendo la necesidad de reconfigurar los dogmas del laissez faire manchesteriano.
No en vano, y asumiendo la confusión terminológica que ofrece el objeto de estudio, el autor aclara los orígenes de conceptos como el de economía social de mercado, tan próxima y relacionada con la escuela ordoliberal por ser impulsada por algunos de sus seguidores. La adjetivación social, en este caso, viene dada por la voluntad de preservar una armonía social que en todo momento está supeditada al buen funcionamiento del libre mercado. Desde esta perspectiva se rechaza, a su vez, cualquier pretensión de constituirse en una suerte de tercera vía entre el socialismo y el capitalismo.
El posterior desarrollo doctrinal del ordoliberalismo compartía con la socialdemocracia la posibilidad de legitimar el Estado mediante el crecimiento económico en una suerte de cuerpo simbiótico. Lo que no compartían los postulados liberales y socialdemócratas era el fin redistributivo y el intervencionismo en sectores económicos estratégicos de la economía de los segundos, pues el ordoliberalismo propugnaba la utilización del Estado como un elemento funcional a la potenciación e impulso de la libertad económica.
De este modo, el ordoliberalismo es consciente de que el orden de competencia que ha de regir en el libre mercado no es un orden natural que haya de ser meramente respetado por el derecho, sino que se trata de un escenario que ha de ser creado y asegurado por las políticas del Estado y el marco jurídico establecido por las mismas, subordinando la práctica del poder político a las necesidades del capitalismo y la competencia.
El principio de competencia, recogido de autores como Spencer o Summer por los ordoliberales, se erige como un principio fundamental y se configura como un potenciador del propio libre mercado que moldea sujetos activos participantes en la conformación de un espacio de intercambio que están dispuestos a dinamizar, desarrollar y preservar. El embrión del actual modelo económico competitivo empezaba a esbozar sus primeras líneas teóricas, aunque desdeñando las posibilidades abiertas por el constitucionalismo para lograr materializar y consolidar sus postulados.
El círculo quedará cerrado finalmente con las aportaciones de la escuela conocida como economía constitucional (EC) que encuentra en James M. Buchanan su máximo exponente teórico. Sobre los cimientos del neocontractualismo, inaugurado por la obra de Rawls en la década de los setenta, Buchanan erigirá las premisas que darán otra vuelta de tuerca al Coloquio Lippmann, entendiendo que es el contrato primigenio surgido del momento constituyente el que debe preservar la libertad individual y el libre mercado de la expansión estatal. Así, la EC descubre el potencial de la norma constitucional para asegurar el libre desarrollo del homo economicus, estableciendo un núcleo indisponible de preceptos que guarden las libertades económicas, pretensión que complementa la necesaria preservación de la libre competencia para la escuela ordoliberal.
Tanto la convicción de que el Estado persigue su constante expansión y maximización de beneficios como la consideración de que esta realidad supone indefectiblemente una merma del libre mercado llevan a Buchanan a reconocer en los principios de la estabilidad presupuestaria los principales valedores de la libertad económica. Los límites al poder presupuestario y de endeudamiento del Estado se constituyen como el primer cerco al crecimiento estatal y la constitución como el instrumento idóneo para cristalizar normas vinculantes con tendencia a una permanencia que las mayorías democráticas no puedan alterar con relativa facilidad.
Resta decir que, si bien la idea de la constitucionalización de las reglas de gasto podemos encontrarla en los orígenes fundacionales de los EE. UU. y, sobre todo, en su crisis financiera de 1837, lo cierto es que es solo a partir de la década de los setenta del siglo xx con el impulso de las ideas neoliberales cuando los debates políticos y económicos en torno a esa prototípica golden rule toman una importancia jurídicamente trascendental.
Finalmente, y como describe brillantemente el autor en la última parte del libro, las sinergias generadas por la competencia y la estabilidad presupuestaria en el marco de una economía de libre mercado, preservada por el orden normativo e institucional, cristalizarán en efectos constitucionales tangibles y analizables bajo el parámetro del constitucionalismo crítico.
La segunda parte del libro, una vez asentado el marco conceptual y los fundamentos teóricos de la estabilidad presupuestaria, ahonda en el análisis de la integración económica y fiscal a escala europea centrando la atención en los instrumentos jurídicos diseñados al efecto y señalando sus carencias. De algún modo, esta parte va a mostrar la génesis práctica de los posicionamientos adoptados por diversas escuelas de pensamiento liberales y el camino hacia la juridificación y petrificación de estos en marcos complejos y alejados del control democrático, como los que ofrece la Unión Europea.
El autor parte de una primera constatación histórica, asumida y compartida por los propios actores políticos y económicos, consistente en evidenciar la descompensación en el desarrollo de la unión económica europea en contraste con la marcada integración brindada por la unión monetaria. La construcción del mercado común se resintió desde sus inicios debido a la falta de integración y armonización de las distintas políticas presupuestarias y fiscales de los Estados miembros. El marco jurídico europeo se marcaba como objetivo la integración monetaria, pero el modo de erigir la unión económica estaba en constante disputa. Tanto es así que las mayores reticencias desde los Estados miembros venían dadas por la configuración de la unión económica, siendo escasas las resistencias comunitarias y constitucionales dirigidas a la construcción de la unión monetaria.
Por un lado, la corriente monetarista preconizaba que la inercia de la unión monetaria daría lugar por sí sola a un proceso competitivo que conformaría la unión económica. Por otro lado, desde las concepciones —asumidas por la Comisión Europea— se alumbraba la necesidad de diseñar e implementar fuertes mecanismos de coordinación, advirtiendo de las dificultades que tendrían las diferencias económicas y fiscales de los Estados no solo para la construcción de la unión económica y monetaria, sino para la propia soberanía de aquellos. Los propios planes e informes que daban cobertura a la creación de esta unión económica y monetaria señalaban las carencias que los Tratados tenían respecto de la concreción del proyecto de la unión en su vertiente económica, pero también política. El punto de inflexión en la toma de conciencia y puesta en práctica de dichos mecanismos será el Tratado de Maastricht.
Tres son los instrumentos jurídicos funcionales a los principios de la estabilidad presupuestaria que actualmente materializan la concepción neoliberal del Estado en la construcción de la unión económica: el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) surgido de Maastricht y reformado tras la crisis griega; el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) y, finalmente, el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG). Esta «tríada de mecanismos» —como los denomina el autor— adolece de sombras que la hacen colisionar frontalmente contra los principios de la democracia constitucional.
En un primer momento, el Tratado de Maastricht requería la adaptación de los tratados con el fin de acometer la última fase que daría lugar a la entrada de la moneda única e instituiría mecanismos de coordinación presupuestaria entre los Estados miembros. Si bien es cierto que el PEC es un instrumento de derecho derivado europeo articulado a través de dos reglamentos, no lo es menos que la ineficaz aplicabilidad de su contenido, ya fuere por falta de voluntad de los Estados, por la dificultad de articular mayorías para imponer sanciones o por la deficiente formulación jurídica de sus imposiciones, lo convirtió en un instrumento fallido.
Posteriormente, tras la crisis financiera y ante el desarme evidente y constatado del entramado jurídico de la UE para hacer frente a sus efectos, se reformaron en 2011 los mecanismos de gobernanza europeos que servían a los fines de la estabilidad presupuestaria: el refuerzo del PEC (six y two pack) fue la primera acción que consolidaría el primero de los tres instrumentos ya citados. A finales de 2011 entraban en vigor el six pack, cinco reglamentos y una directiva que representaban la mayor reforma económica en el seno de la Unión desde Maastricht. Con este paquete de medidas, en el plano preventivo, se aumentaban las facultades preventivas de la Comisión Europea, se obligaba a los Estados a presentar planes de estabilidad y convergencia antes de conformar sus propios presupuestos, se instauraba el Semestre Europeo y se incorporaba la regla de límite gasto público en relación con las previsiones de PIB potencial, así como criterios de elaboración de los presupuestos nacionales, entre otras previsiones. En el plano correctivo, se previó el cumplimiento forzoso del PEC y la imposición de sanciones en el marco del procedimiento por déficit excesivo en caso de desviación por los Estados de los objetivos presupuestarios marcados por este (no sobrepasar el 0,5 % de déficit estructural sobre el PIB ni el 60 % de deuda pública sobre el PIB). Ya en 2013 se aprobó el two pack, dos reglamentos dirigidos a los Estados de la zona euro y encaminados a reforzar el control que la UE puede ejercer sobre los presupuestos nacionales a través de mecanismos de supervisión del proceso de elaboración y aprobación de los mismos.
Puede afirmarse que la reforma del PEC se llevo a término dentro de las posibilidades arbitradas por el Tratado de Lisboa, empleando reglamentos y una directiva para acuciar el carácter vinculante y los mecanismos de supervisión y coerción del pacto. Sin embargo, esta virtualidad no puede predicarse respecto de los otros dos mecanismos ya mencionados, y sobre los que el profesor Moreno González centra el grueso de sus críticas.
Los Estados de la zona euro firmaron en febrero de 2012, al margen de la intervención de la UE, el Tratado del Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (MEDE), que tras el diseño e implementación de diversos mecanismos de asistencia financiera para hacer frente a los vencimientos de deuda de Estados como Grecia, constituía una organización extramuros del crisol institucional de la UE, pero encargaba la función de negociar los Memorandum of Understanding (MoU) a la Comisión Europea. Esta configuración logra consolidar una huida notoria del marco del derecho europeo y denota el afán por aquilatar los principios de la estabilidad presupuestaria en una posición de práctica indisponibilidad.
Las inquietudes y reservas en torno a la legalidad del MEDE fueron solventadas en noviembre del mismo año por el TJUE en el caso Pringle v. Ireland. El órgano jurisdiccional avaló tanto la creación de la organización internacional como la atribución de competencias a la Comisión aun advirtiendo que los MoU no son instrumentos normativos pertenecientes al acervo comunitario, pero que sí deben adecuarse al mismo. La condicionalidad de la asistencia financiera al cumplimiento de instrumentos como el PEC revisado o el Semestre Europeo logran armar el andamiaje de las condiciones sine qua non vinculadas a las exigencias de la estabilidad presupuestaria que habilitan la activación del MEDE. Este tratado se convierte, de este modo, en un adalid y baluarte de los principios y objetivos inherentes al resto de mecanismos europeos de estabilidad presupuestaria. Aquí el autor realiza la que creo es una crítica demoledora, desde el prisma jurídico, a la exclusión de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE que el TJUE ha venido sosteniendo sobre su posible aplicabilidad a los MoU, aumentando aun más la impunidad de los efectos derivados de una condicionalidad estricta aneja a la estabilidad presupuestaria.
El tercero de los instrumentos que clausura la tríada de mecanismos es el TECG, un tratado internacional firmado en 2012 por casi todos los Estados miembros y negociado con apremio que, aunque supone de nuevo una huida del derecho europeo, dispone la necesaria incorporación futura al acervo normativo de la Unión. Se trata del segundo mecanismo potenciador de las dinámicas intergubernamentales en detrimento de los mecanismos de codecisión legislativos europeos.
Si el MEDE erigía un entramado institucional diferenciado de la UE, el TECG generará un contenido obligacional dirigido a las partes del tratado. Su texto sanciona la estabilidad presupuestaria, entendida como situación de equilibrio o superávit presupuestario aludiendo a los límites cuantitativos establecidos previamente por el PEC. No obstante, lo verdaderamente trascendente de su contenido son las previsiones que refuerzan la efectividad del PEC, estableciendo un mandato expreso dirigido a los Estados para positivar dichas reglas presupuestarias (el límite del 0,5 de déficit estructural) y articular mecanismos correctores automáticos en los ordenamientos internos, con especial preferencia por el ámbito constitucional. Este mandato es criticado por Moreno González de manera contundente, analizando las contradicciones inherentes al mismo y la imposibilidad jurídica misma de que un tratado internacional imponga obligaciones de reforma constitucional que puedan atentar, por ende, contra el núcleo, de la identidad constitucional de los Estados miembros.
Desde un marco jurídico externo a la UE, tanto el MEDE como el TECG generan sinergias con su marco normativo e institucional remitiéndose a textos de derecho originario o derivado europeo o atribuyendo funciones de primer orden a instituciones europeas como la Comisión, el Consejo o el mismo TJUE. En cualquier caso, el totum revolutum institucional generado en torno a la gobernanza económica de la UE para asegurar los objetivos de estabilidad presupuestaria instala y mantiene los centros de decisión en una posición distante de las categorías del constitucionalismo democrático.
La tercera parte de la tesis que nos ocupa se dirige, precisamente, a abordar las consecuencias jurídico-constitucionales proyectadas sobre las constituciones económicas y sociales de los Estados miembros como consecuencia de esa institucionalización de la estabilidad presupuestaria. Y es que, para el autor, la nueva constitución económica neoliberal de la UE tiene a la competencia y la estabilidad presupuestaria como claves de bóveda de su arquitectura institucional.
Lo económico es el factor principal en el proceso de integración europeo, y a su vez, el criterio de la competencia es el elemento vertebrador. Esta constatación lleva al autor a aseverar que el ideario ordoliberal ha impregnado la naturaleza funcional de la UE respecto al mercado. A pesar de ello, no puede entenderse de plano que la estructura de la UE y su constitución económica pueda categorizarse como ordoliberal por dos motivos. Por un lado, porque los fundamentos teóricos del ordoliberalismo parten de pilares religiosos y morales propios del democristianismo y el catolicismo social y, por otro, porque se pone en cuestión la posible capacidad determinante de la influencia de esta escuela de pensamiento en la creación de la Unión. No obstante, en el libro se utilizan las categorías teóricas que nos brinda el ordoliberalismo para analizar heurísticamente la potencialidad de un principio, el de competencia, que sí es una realidad en tanto eje vertebrador de la Unión.
Este análisis sirve de punto de partida para establecer los dos bloques conceptuales que cimentan la integración económica: el de la competencia (escuela ordoliberal) y el de la estabilidad presupuestaria (de la economía constitucional). La constitución económica europea es el producto de las correlaciones teóricas y prácticas de ambas escuelas, que permiten una despolitización de las relaciones socioeconómicas al tecnificar la regulación del mercado desde un conjunto institucional alejado de las categorías clásicas del Estado nación, una tecnificación que se intenta consolidar, a su vez, en un núcleo indisponible para las mayorías sociales alternantes en el poder en una tendencia que es denominada en la obra como «elevación a la indisponibilidad».
La aleación institucional formada por la tríada de mecanismos tiene un efecto decisivo sobre las constituciones europeas. Hasta la implementación de estos procedimientos se ha venido operando mediante decisiones tomadas por mayoritarias articuladas en el Consejo y en el Parlamento Europeo, potenciando de este modo el aspecto supranacional del marco regulatorio al asimilarlo a los métodos del derecho constitucional. El nuevo método económico competitivo europeo ha adquirido, por el contrario, un carácter plutocrático que lo aleja de los dispositivos democráticos.
Estos nuevos mecanismos han supuesto la convergencia de las aportaciones ordoliberales (el giro hacia el Estado) y de la economía constitucional (el giro hacia la constitución), por cuanto han logrado situar en un campo indisponible para el ámbito de la política los principios que sustentan el desarrollo del libre mercado. El Estado se ha erigido, de este modo, en un centinela de las condiciones que potencian la competencia articulando y solidificando constitucionalmente un conjunto de dispositivos jurídico-económicos que operan automáticamente. La potenciación de estas dinámicas se ha acrecentado por la convergencia entre el denominado como modelo económico competitivo, preconizador de las libertades económicas y del principio de libre competencia, por un lado, y el modelo político fragmentado de la UE, sin un demos europeo vertebrado capaz de articular resistencias democráticas, por otro.
Los tratados dieron entrada a la economía social de mercado no como principio que desarrollar, sino como reconocimiento de los ideales precursores de la Unión. En este sentido advierte el autor de que la adjetivación social no es más que un espejismo en donde la socialdemocracia quiso ver un principio inspirador progresista que, en realidad, hacía depender lo social de la libertad de mercado y la (supuesta) libre interacción de sus fuerzas.
Sin embargo, la crisis económica iniciada en 2007 ha servido de acicate para el desarrollo práctico de unos planteamientos que no se habían consolidado en la Unión. El elemento juridificador propio de la economía constitucional buchaniana ha desplegado sus efectos no solo a través de las modificaciones constitucionales operadas en diversos Estados, sino de la mutación constitucional que de facto deriva de la implementación de mecanismos como el MEDE y el TECG, que operan al margen del marco jurídico nacional y supranacional.
El autor apunta una idea fundamental que ha sido desdeñada en las últimas décadas. Si bien las constituciones económicas del Estado social europeo se configuraban de forma flexible y abierta dando cabida a distintas posibilidades económicas, el impacto de la constitución económica de la UE sobre los ordenamientos estatales, al combinar el principio de competencia con la estabilidad presupuestaria, se vislumbra en el papel asumido por el Estado de garante de un marco de libre mercado donde desarrollar la libre competencia. En efecto, la elevación a la indisponibilidad de los principios señalados se consolida en la configuración de una constitución económica neoliberal aquilatada bajo una apariencia tecnocrática.
Para finalizar, Moreno González considera que la convergencia en la cúspide de la UE del modelo económico competitivo y el modelo político fragmentado, y la operatividad sobre dicha convergencia de la estabilidad presupuestaria institucionalizada, desdibujan el Estado social, anulando sus potencialidades redistributivas y cumpliendo así los deseos de la economía constitucional de Buchanan. La ausencia de una integración positiva en la Unión, que pueda dotar al marco supranacional de instrumentos fuertes de redistribución y fiscalidad, unida a la existencia de las libertades económicas fundamentales (sobre todo, la de capitales), fomenta la competencia fiscal (dumping) entre unos Estados que se ven inermes ante el gran capital e incapaces de financiar, por ende, las mínimas prestaciones desprendidas del Estado social. La única salida que se les presentaría sería la de acudir al endeudamiento, llegando ahora la estabilidad presupuestaria como camisa de fuerza para impedirlo y, en consecuencia, para consolidar la propia crisis fiscal del Estado social. Crisis fiscal que no solo es medible en términos económicos, puesto que el pluralismo inherente a la adjetivación social del Estado y al margen de posibilidades en política económica que ofrecía se ven hoy, según el autor, sustituidos por un monismo neoliberal que anula las posibilidades de transformación democrática y sumen a la democracia constitucional misma en una crisis de impredecibles consecuencias.