El presente trabajo aplica técnicas de análisis estadístico sobre los 574 reales decretos leyes aprobados en España entre 1979 y 2018. Se estudia la frecuencia de su uso, su extensión, complejidad e impacto en el ordenamiento, así como su posterior tramitación parlamentaria y la litigiosidad generada ante el Tribunal Constitucional. Se buscan correlaciones entre estos elementos y el contexto económico y político-institucional en que se aprueban los decretos leyes. Los resultados muestran un impacto evidente de la crisis en la aprobación de decretos leyes en diversas materias, en su longitud y en su impacto en el ordenamiento. También se observa que una mayor fragmentación parlamentaria favorece moderadamente la tramitación de los decretos leyes como proyectos de ley y, al contrario, es más frecuente la impugnación de decretos leyes aprobados por Gobiernos con mayoría absoluta. Los resultados del análisis son la base para plantear opiniones críticas y propuestas de mejora.
This paper applies statistical analysis techniques on the 574 royal decree laws approved in Spain between 1979 and 2018. It studies the frequency of their use, their extension, complexity and impact on the legal system, as well as the subsequent parliamentary procedure and the level of litigiousness before the Constitutional Court. Correlations are sought between these elements and the economic and political-institutional context in which decree laws are issued. The results clearly show an impact of the financial crisis in the approval of decree-laws in given matters, in their length and in their impact on the legal system. It is also observed that a greater parliamentary fragmentation moderately favours decrees law to be introduced as bills and, on the contrary, decree laws approved by governments with absolute majority are more frequently challenged in court. The results of the analysis are the basis for raising critical concerns and proposals for improvement.
El art. 86 de la Constitución española (en lo sucesivo, CE) prevé que el Gobierno podrá dictar normas con rango de ley bajo la forma de reales decretos leyes. Dado que esta potestad constituye una excepción al principio clásico de división de poderes, tiene un carácter excepcional que se concreta en su supuesto de hecho habilitante (la situación de extraordinaria y urgente necesidad), en las condiciones que se le imponen (la prohibición de afectar a una serie de materias) y en su carácter provisional. El decreto ley debe ser convalidado por las Cortes en el plazo de treinta días naturales desde su publicación en el BOE o, de lo contrario, quedará derogado y cesarán sus efectos
El rechazo al desmesurado uso del decreto ley es prácticamente unánime entre la doctrina. La frecuencia y la intensidad de su empleo crecieron desproporcionadamente desde 2010 y, aunque ello se atribuyó en buena medida a la crisis económica, se ha superado formalmente la crisis
Un uso excesivamente frecuente del decreto ley puede producir situaciones reprochables desde una perspectiva jurídica. Aunque no podemos hablar con propiedad de empleo contrario a la Constitución sin valorar el cumplimiento de los requisitos del art. 86 CE, sí cabe hablar de abuso
El objetivo del presente trabajo es aplicar técnicas de análisis cuantitativo para describir las tendencias en el uso de este instrumento en los cuarenta años desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978. Esto nos permitirá dar cuenta exacta de hasta qué punto y de qué forma se ha incrementado el uso del decreto ley en los últimos tiempos; también nos permitirá identificar bajo qué contextos es más frecuente el empleo de esta fuente del derecho.
Para hacer referencia al análisis cuantitativo de la norma, en estudios anglosajones encontramos términos como
En su estado actual de desarrollo, la jurimetría puede servirnos como auxilio en el análisis externo del derecho. En los últimos años se están explorando comercialmente estas posibilidades: el incremento de la capacidad computacional está llevando a la aparición de productos de analítica judicial o
Una metodología cuantitativa nos permite acceder a un nivel de análisis que vaya más allá de la mera descripción de los cambios jurídicos y observar tendencias que no fueran apreciables en una primera aproximación (
Para realizar este análisis hemos elegido como objeto de estudio el período transcurrido entre 1979 y 2018, el más largo posible bajo la vigencia del art. 86 CE
Ante todo, para conocer para qué se usa el decreto ley en España, hemos ordenado las normas por materias. El punto de partida es la clasificación realizada por Martín Rebollo (
Economía | 199 | Catástrofes | 101 | Modificación | 93 |
Financiero | 139 | Personal | 49 | Transposición | 37 |
Tributario | 103 | Organización | 42 | Resto | 84 |
Las tres categorías a la derecha de la
El resto de las categorías de la
El segundo grupo de decretos leyes lo constituyen las medidas de carácter financiero o presupuestario. La mayoría aprueban modificaciones presupuestarias, pese a las fundadas dudas sobre la constitucionalidad de dicha práctica
El tercer grupo, por número, son los decretos leyes que regulan aspectos tributarios. Es muy frecuente que las disposiciones fiscales se incluyan junto con otras de distinta naturaleza, hasta el punto de que, si computamos aquellos decretos leyes que solo contienen normas tributarias, la cifra es de 46 (incluimos aquellos que están categorizados como
El resto de grupos, por orden decreciente, son los decretos leyes que articulan una respuesta a catástrofes, sean de origen natural (inundaciones, sequías, terremotos, tormentas) o derivadas de la acción humana; los decretos leyes sobre personal, que regulan materias relativas a la plantilla de los organismos públicos, retribuciones, jubilaciones u otros, y los decretos leyes que se refieren a cuestiones organizativas de la Administración pública, lo cual incluye la creación, modificación o extinción de organismos de todo tipo
Por su parte, medimos la intensidad de uso a través de una serie de indicadores. El más básico es el número de decretos leyes aprobados, un parámetro muy frecuente en la literatura disponible y que se suele comparar con el número de leyes para analizar la preponderancia del legislativo o del ejecutivo en la producción de normas con rango de ley (
El número de decretos leyes no nos ofrece información sobre su complejidad, por lo que hemos buscado otros parámetros para medirla. Por una parte, hemos contado el número de palabras de cada decreto ley, que Cooter y Ginsburg (
Vinculado con el número de palabras, hemos contado el número de artículos de cada decreto ley. Puesto que, según las
Estos dos indicadores escogidos para medir la complejidad de la norma presentan una correlación muy elevada, por lo que podemos concluir que ofrecen información equivalente
El tercer indicador para valorar la complejidad es la heterogeneidad del decreto ley, que medimos por el número de categorías en que se ha incluido cada uno (sin contar, a estos efectos, las categorías
Por otra parte, hemos empleado dos criterios para medir el impacto de los decretos leyes en el sistema jurídico: el número de normas modificadas y el de artículos modificados. Los hemos contabilizado a partir del análisis que acompaña a cada norma en la versión electrónica del
En principio, la frecuencia de uso del decreto ley debería depender de la frecuencia con que se pueda dar una situación de extraordinaria y urgente necesidad. La doctrina señala la importancia de las «coyunturas económicas problemáticas» (
Más allá de estas coyunturas económicas problemáticas, la lectura de los decretos leyes nos permite apreciar una enorme variedad de circunstancias. Algunas de ellas son claramente aleatorias (como las catástrofes naturales) y resulta difícil expresarlas en términos numéricos. Sin embargo, sí cabe apuntar que, suponiendo que se dé una situación de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podría apreciar su existencia y actuar (o no) en virtud de factores políticos. En efecto, el de extraordinaria y urgente necesidad es un concepto genérico e indeterminado, vinculado con el valor del pluralismo, en la medida en que deja «una puerta abierta, un amplio margen de maniobra para que [el Gobierno] aprecie lo que en cada momento preciso haya de entenderse como una situación urgente» (
El Congreso es titular de la potestad de convalidar el decreto ley, por lo que su relación con el Gobierno resulta también decisiva. ¿Cómo medir esta relación? El tipo de mayoría en el Congreso (simple/absoluta) es un buen indicador de la capacidad que tiene un Gobierno para impulsar con éxito reformas normativas: la doctrina señala que los Gobiernos con mayoría simple emplean más el decreto ley (
También se ha afirmado que, en aquellos casos en los que un Gobierno «carezca del respaldo de la mayoría absoluta de los diputados» puede verse obligado a «pactar la convalidación a cambio de la tramitación de la disposición convalidada como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia», lo cual permitiría que los grupos que apoyan al Gobierno participaran en la redacción final de la norma (
Puede además profundizarse en el análisis yendo más allá de la variable dicotómica mayoría simple/absoluta, ya que en la revisión bibliográfica realizada hemos encontrado hipótesis relativas al grado de fragmentación parlamentaria. Por ejemplo, Cubero Truyo (
De los índices desarrollados para medir la fragmentación parlamentaria, hemos aplicado los dos que propone Villaplana Jiménez (
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Rae | 0,64 | 0,57 | 0,63 | 0,65 | 0,63 | 0,63 | 0,60 | 0,60 | 0,57 | 0,61 | 0,78 | 0,76 |
NEPP | 2,8 | 2,3 | 2,7 | 2,8 | 2,7 | 2,7 | 2,5 | 2,5 | 2,3 | 2,6 | 4,1 | 3,8 |
Por su parte, ¿tiene alguna relevancia la orientación del Senado? La convalidación del decreto ley depende exclusivamente del Congreso, pero la Cámara Alta podría tener una influencia indirecta. El TC afirma que existe una situación de extraordinaria y urgente necesidad cuando «los objetivos gubernamentales […] requieren una acción normativa inmediata en el plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5)
También la Mesa del Congreso es decisiva en el control de los tiempos parlamentarios
Finalmente, hemos contado los recursos presentados contra cada decreto ley usando el buscador de jurisprudencia del TC, introduciendo el texto «real decreto ley» en el campo «Fallo». Aragón Reyes (
En breve síntesis de todo lo anterior, las variables independientes empleadas en nuestro estudio se refieren a las circunstancias económicas y político-institucionales seleccionadas. Las variables cualitativas se han transformado en numéricas cuando ha resultado necesario. Para realizar el análisis estadístico, los datos vinculados a cada decreto ley han sido agrupados por meses (para comparar con las variables político-institucionales) y por años (para comparar con la variación del PIB). Por su parte, las variables dependientes están vinculadas al ámbito de estudio: los decretos leyes. Codifican aspectos sobre cómo se emplea el decreto ley o cuestiones relativas a su tramitación o impugnación:
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1 | Partido gobernante | Dicotómica | UCD/PP (0) PSOE (1) |
2 | Tipo de mayoría | Dicotómica | Simple (0) Absoluta (1) |
3 | Fragmentación de Rae | Continua | 0 (uniformidad total) a 1 (fragmentación total) |
4 | NEPP | Continua | |
5 | Orientación del Senado | Dicotómica | Desfavorable (0) Favorable (1) |
6 | Variación anual del PIB | Continua | |
7 | Núm. decretos leyes | Discreta | Se cuenta por mes o año |
8 | Palabras | Discreta | Se cuenta por mes o año |
9 | Artículos | Discreta | Se cuenta por mes o año |
10 | Categoría | Politómica | Véase |
11 | Núm. categorías | Discreta | Se cuenta para cada decreto ley |
12 | Artículos modificados | Discreta | Se cuenta por mes, año o decreto ley |
13 | Normas modificadas | Discreta | Se cuenta por mes, año o decreto ley |
14 | Tramitación | Politómica | Convalidado (0) Tramitado (1) Derogado (2) |
15 | Impugnación | Discreta | Número de recursos por decreto ley |
Como primera aproximación, hemos agrupado los datos por legislatura. Excluimos la legislatura constituyente (del 13 de julio de 1977 al 22 de marzo de 1979) porque queda, casi en su totalidad, fuera de nuestro ámbito temporal de análisis. Para la XII legislatura se ofrecen los datos totales y también divididos en los períodos previo y posterior a la moción de censura que instituyó como presidente a Pedro Sánchez.
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I | 71 | 1,62 | VIII | 52 | 1,02 |
II | 39 | 0,89 | IX | 56 | 1,26 |
III | 20 | 0,50 | X | 78 | 1,59 |
IV | 30 | 0,69 | XI | 1 | 0,16 |
V | 40 | 1,22 | XII (total) | 65 | 1,91 |
VI | 85 | 1,76 | XII (1) | 30 | 1,34 |
VII | 42 | 0,94 | XII (2) | 35 | 3,01 |
En la
La doctrina señala que los gobiernos de centroderecha (PP y UCD) tienden a usar con mayor frecuencia el decreto ley que los gobiernos del PSOE. La prueba estadística de Kruskal-Wallis nos muestra que el comportamiento de cada partido político (expresada en la media de decretos leyes por mes) es diferente, y que dicha diferencia es estadísticamente significativa
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UCD | 1,58 | 1,34 |
PP | 1,34 | 1,52 |
PSOE | 1,01 | 1,21 |
Si comparamos cualquier par posible de los partidos políticos de la
La doctrina también ha afirmado que los Gobiernos en minoría emplean más el decreto ley, y el análisis estadístico lo confirma. En legislaturas con mayoría simple se aprueba una media de 1,42 decretos leyes por mes, frente a la media de 0,92 decretos leyes por mes en caso de legislaturas con mayoría absoluta
¿Cómo puede explicarse un mayor uso del decreto ley por Gobiernos en minoría? La relación entre el Gobierno y el Congreso no parece producir situaciones de extraordinaria y urgente necesidad como consecuencia, por ejemplo, de la exigencia de negociación parlamentaria
Para comprobar empíricamente si un Gobierno en minoría puede verse obligado a permitir la tramitación de los decretos leyes como proyectos de ley, hemos analizado la correlación de los valores «convalidación» y «tramitación como proyecto de ley» (de la variable
La prueba de la Chi cuadrado de Pearson (χ2) aplicada sobre los datos de la
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Mayoría simple | 259 | 97 | 356 |
72,7% | 27,3% | 100,0% | |
Mayoría absoluta | 159 | 48 | 207 |
76,8% | 23,2% | 100,0% |
Las diversas pruebas estadísticas que hemos aplicado confirman nuestra hipótesis, ya que nos muestran que la fragmentación parlamentaria es absolutamente irrelevante cuando el Gobierno tiene mayoría absoluta
Estas cifras son complementarias con otras, las que reflejan la litigiosidad vinculada a los decretos leyes. La dificultad para encauzar el conflicto a través del procedimiento legislativo podría provocar que se acuda con mayor frecuencia al TC. El primer dato relevante es que la litigiosidad no es lineal: es decir, no depende directamente del número de decretos leyes aprobados
Cuando el Gobierno está en minoría, la media de recursos por decreto ley es de 0,08; cuando el Gobierno tiene mayoría absoluta, la media es de 0,35 recursos, y esta diferencia de medias es estadísticamente significativa
Los recursos contra los decretos leyes no provienen, necesariamente, de los grupos minoritarios del Congreso, pero los resultados son coherentes con la concepción del procedimiento legislativo como mecanismo para la integración de intereses
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Mayoría simple | 343 | 24 | 367 |
93,5% | 6,5% | 100,0% | |
Mayoría absoluta | 174 | 33 | 207 |
84,1% | 15,9% | 100,0% |
Finalmente, hemos desarrollado un modelo de regresión para determinar qué variables influyen en la longitud de la exposición de motivos. Como el principal factor es la longitud del articulado del decreto ley (ya que, en buena medida, dicha exposición de motivos resume el contenido de la norma), hemos realizado un modelo de regresión en dos pasos con método de entrada, introduciendo la variable relativa a la longitud del articulado en un segundo momento.
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Modelo 1 | 0,374 | Índice de fragmentación de Rae | 0,868 | 0,001 |
Orientación del Senado | -0,313 | 0,001 | ||
Modelo 2 | 0,732 | Índice de fragmentación de Rae | 0,378 | 0,001 |
Orientación del Senado | -0,138 | 0,003 | ||
Número de palabras del articulado | 0,691 | 0,001 |
Como puede observarse en la
Si hasta ahora hemos analizado cómo impacta la configuración del sistema Gobierno-Congreso en la producción de decretos leyes, es interesante observar qué sucede al revés. Es decir, la relación de las dinámicas de poder en las Cámaras con el uso de la proposición de ley en tanto que mecanismo de iniciativa normativa parlamentaria. Como es esperable, los análisis muestran una mayor actividad de las Cámaras cuando la oposición tiene más peso. En primer lugar, el Congreso es más activo cuando el Ejecutivo gobierna en minoría: una prueba U de Mann-Whitney ofrece una media de 7,0 proposiciones de ley para Gobiernos con mayoría simple (con una desviación típica de 7,9) y 4,3 proposiciones de ley para gobiernos con mayoría absoluta (con una desviación típica de 4,8). Por su parte, al comparar el número de proposiciones de ley por mes y el índice de Rae, obtenemos un dato de
En cuanto al Senado, aunque su actividad es muy reducida, se concentra claramente en los momentos en que su orientación política es distinta a la del Gobierno. Cuando el Gobierno no tiene mayoría en el Senado, este presenta una media de 0,46 proposiciones de Ley al mes, frente a un testimonial 0,08 de media cuando son del mismo color político
Aunque la doctrina ha sugerido que se daría un «efecto sustitución» entre el decreto ley y la propia ley (
Nuestro estudio también ha tenido en cuenta variables económicas. La doctrina ha señalado frecuentemente que la existencia de coyunturas económicas problemáticas (que hemos cuantificado a partir de la variación anual del PIB) influye en el empleo del decreto ley, afirmación que encontraría su ejemplo más claro en la aprobación de veintinueve decretos leyes en 2012. Sin embargo, como podemos comprobar en la
¿Existe, pese a todo, una influencia de la crisis en el número de decretos leyes aprobados? Lo cierto es que sí. El coeficiente de correlación de Pearson es de
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Económico | -0,506 |
Catástrofes | 0,146 | Modificación | -0,077 |
Financiero | -0,381 |
Personal | -0,180 | Transposición | -0,172 |
Tributario | -0,300 | Organización | -0,562 |
Resto | -0,306 |
Significancia estadística a un nivel del 0,05.
Significancia estadística a un nivel de 0,01.
Los tres supuestos donde la correlación es significativa son las medidas de reorganización administrativa, probablemente para la reducción o racionalización del gasto público, o la creación de entes que ayuden a paliar los efectos de la crisis; las medidas de política económica y las presupuestarias. No existe una correlación suficiente en el caso de medidas tributarias, pese a que podría aventurarse lo contrario por la necesidad de equilibrar las cuentas públicas en tales circunstancias. Interpretamos que ello es así porque también se aprueban frecuentemente decretos leyes tributarios en contextos de crecimiento económico.
Nuestro análisis, por tanto, confirma que durante los años de la crisis se produjo un uso más intenso del decreto ley. Nos permite además afirmar que esta mayor producción normativa se concentra en determinadas categorías (decretos leyes económicos, financieros y organizativos), que son las que explican el incremento.
Los decretos leyes relacionados con catástrofes tienen unas características comunes que son de interés y que nos permiten afirmar que son el «ejemplo paradigmático» de situación para la que procedería acudir al decreto ley (
Hemos cuantificado la introducción de normas de vigencia indeterminada mediante decreto ley a través del número de artículos modificados y número de normas modificadas, en los términos descritos en el epígrafe 2 de este trabajo. Si comparamos el número de decretos leyes aprobados cada año con el número de normas que modifican, obtenemos la siguiente gráfica:
Si el uso del decreto ley en general tiene una distribución más o menos equilibrada, que probablemente atiende a una pluralidad de causas, la modificación de otras normas por decreto ley se concentra en dos períodos: 2010-2014 y a partir de 2018 (2009, 2017 y 2015 tienen niveles más reducidos, similares entre sí y homologables al año 2000). Para intentar explicar los datos, hemos desarrollado los siguientes modelos:
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N.º arts. modificados | 0,748 | Variación anual del PIB | -0,231 | 0,009 |
Decretos leyes clasificados como Transposición | 0,795 | 0,001 | ||
N.º normas modificadas | 0,615 | Variación anual del PIB | -0,420 | 0,001 |
Decretos leyes clasificados como Transposición | 0,594 | 0,001 |
Los valores de r2 implican que los modelos son sólidos y que la modificación de normas a través del decreto ley obedece en un alto grado a dos causas. La primera es la reacción ante la crisis económica, y en este sentido el período 2010-2014 puede vincularse con las llamadas políticas de ajuste, que comienzan con el Real Decreto Ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público. La segunda es la transposición de directivas por decreto ley, que puede ayudar a explicar el dato de 2018. Ese año se han dictado siete decretos leyes que transponen directivas, a través de los cuales se modifican 478 artículos (un 69,18 % de un total de 691 para dicho año), que forman parte de 33 normas (un tercio exacto de un total de 99).
De los valores de correlación («beta») en la
Existen dos motivos por los que nos parece censurable el uso del decreto ley para la transposición de directivas, por mucho que el TC haya considerado que es una opción legítima del ejecutivo (STC 329/2005, de 15 de diciembre). Por una parte, el plazo para la transposición es absolutamente previsible; por otra, si una norma tan compleja toma la forma de decreto ley, algunos de los trámites de elaboración se simplificarán o directamente no se realizarán, lo cual puede redundar negativamente en la calidad normativa.
La representación gráfica de la
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N.º palabras | 0,742 | Variación anual del PIB | -0,263 | 0,004 |
Decretos leyes clasificados como Transposición | 0,776 | 0,001 | ||
N.º arts. | 0,696 | Variación anual del PIB | -0,366 | 0,001 |
Decretos leyes clasificados como Transposición | 0,689 | 0,001 |
Como en el caso de número de artículos y normas modificadas por decreto ley, este incremento de volumen también se vincula en parte con la crisis y con la importancia relativa de los decretos leyes de transposición:
Así, la reducción del PIB y la transposición de directivas tienen un impacto significativo sobre la longitud de los decretos leyes. Los valores de r2 muestran, además, que se trata de modelos que explican el fenómeno en gran medida.
La complejidad normativa puede medirse también atendiendo a la heterogeneidad de las medidas que contienen, tal y como hemos propuesto en el epígrafe 2 de este trabajo. El número de decretos leyes clasificados en más de una categoría (sin contar
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1 | 468 | 3801 | 4,94 | 1,51 |
2 | 78 | 5660 | 8,71 | 2,58 |
3 | 20 | 12365 | 24,35 | 8,35 |
4 | 8 | 30151 | 59,75 | 17,38 |
El coeficiente de Pearson muestra una correlación positiva y significativa
El hecho de que un 17,77 % de los decretos leyes contenga disposiciones de naturaleza variada ofrece numerosas dudas en cuanto al respeto del marco constitucional. En España no existe una regla similar a la italiana que exige que todo decreto ley deba regular una única materia
Si la exigencia de vinculación entre la situación de extraordinaria y urgente necesidad y todas y cada una de las medidas adoptadas en un determinado decreto ley se aplicase de manera estricta —como evidentemente debe hacerse—, el Gobierno se vería obligado a limitar la complejidad de los decretos leyes. El récord de decretos leyes aprobados en un solo día corresponde al inicio de la VII legislatura (segundo Gobierno de Aznar): el 23 de junio de 2000 se aprobaron seis decretos leyes que, en su conjunto, suman 124 artículos y 43 507 palabras. Un solo decreto ley de la X legislatura (primer Gobierno de Rajoy), el Real Decreto Ley 8/2014, comprende 178 artículos y 86 632 palabras por sí solo. Consideramos que, a efectos de control parlamentario y para facilitar el conocimiento de la norma, es más adecuado —llegado el caso— aprobar varios decretos leyes el mismo día que uno solo de contenido muy heterogéneo (aunque hay razones de peso para observar ambos escenarios con desconfianza).
Este trabajo ha ofrecido una serie de cifras que ponen de manifiesto la incapacidad de la regulación constitucional del decreto ley en la para garantizar que el uso de esta fuente del derecho tiene carácter excepcional. Además, hemos ido haciendo referencia a diversos pronunciamientos del TC que ponen de manifiesto que su doctrina es excesivamente laxa y no establece límites a la discrecionalidad gubernamental. Por último, hemos sido capaces de detectar y describir algunos elementos que influyen en el empleo del decreto ley, tanto de carácter económico como político-institucional.
Así, en el ámbito económico, observamos una correlación significativa, aunque moderada, entre la variación anual del PIB y el número de decretos leyes aprobados por año.
Desde un punto de vista político-institucional se han confirmado o detectado cuestiones de interés. Ante todo, existe una correlación entre el color político del Gobierno y la frecuencia de uso del decreto ley: es superior con Gobiernos de UCD y PP e inferior con Gobiernos del PSOE. Sin embargo, parece estar produciéndose un cambio —los valores del Gobierno de Pedro Sánchez son extremos—, que invitaría a repetir este estudio en un futuro; también a realizar un análisis para comprobar si existen cambios de tendencia a lo largo del tiempo.
La interrelación entre los agentes que producen la normativa es relevante para explicar determinadas cuestiones relativas a la aprobación y tramitación de los decretos leyes. Los Gobiernos en mayoría simple aprueban un mayor número de este tipo de normas y, si la coalición parlamentaria que los apoya es más fragmentada, resulta ligeramente más frecuente que los decretos leyes se tramiten como proyectos de ley. También la exposición de motivos es más extensa si los apoyos del Gobierno son más precarios. Por su parte, los decretos leyes dictados por Gobiernos con mayoría absoluta se recurren, de media, cuatro veces más que los decretos leyes dictados por Gobiernos apoyados en una mayoría parlamentaria simple. De estos datos podemos extraer —aun con cautelas— que, cuando la matemática parlamentaria permite una mayor participación política en el seno del Congreso, es habitual que el decreto ley se integre mejor en el sistema jurídico, a través de la tramitación como proyecto de ley, que permite la introducción de enmiendas; por el contrario, cuando un Gobierno tiene mayoría absoluta y puede aplicar lo que coloquialmente se conoce como
A la luz de lo anterior, si queremos mitigar los conocidos efectos negativos de los decretos leyes, la regulación de la actividad de las Cámaras es un campo con amplio margen de mejora. De hecho, la debilidad del parlamentarismo español ha sido identificado como una de las causas de abuso del decreto ley (
También se favorecería la intervención parlamentaria si cada decreto ley regulase una única materia. No existe una regla constitucional expresa que obligue a ello, y tampoco se deriva de la doctrina del TC. Más bien al contrario: consideramos perniciosa la laxitud con la que el Tribunal aplica tanto el requisito de extraordinaria y urgente necesidad como la necesidad de vinculación con cada una de las medidas adoptadas por decreto ley. Los datos que ofrecemos muestran que todos los parámetros que describen la complejidad y el impacto de un decreto ley crecen correlativamente, lo cual ofrece argumentos relevantes para replantear esta jurisprudencia y, en especial, la relativa a los decretos leyes ómnibus.
Este trabajo es una actualización y profundización del trabajo iniciado en Sanz Gómez, R. y Sanz Gómez, S., «Parámetros para el análisis cuantitativo del decreto ley», publicado en Cubero Truyo, A. (dir.) (
Si la Asamblea estuviera disuelta o hubiera expirado su mandato, la competencia corresponde a la Diputación Permanente (art. 78.2 CE). Si el Congreso no estuviera reunido, deberá convocarse una sesión extraordinaria a tales efectos.
No existe acuerdo doctrinal sobre si es necesario convalidar
El PIB español crece por encima del 3 % desde 2015, según datos del Banco Mundial.
Los dos años con mayor producción de decretos leyes son 1997 y 2012, con veintinueve.
Según el art. 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, la elaboración de un anteproyecto de ley va precedida de una serie de trámites de gran relevancia desde el punto de vista de la calidad normativa y la oportunidad de su regulación; el apartado 11 de dicho art. establece en qué condiciones son exigibles dichos requisitos para la aprobación de decretos leyes. Entre otros, la memoria del análisis de impacto normativo tendrá carácter abreviado; no se prevé la evacuación de informe alguno tras la redacción; tampoco se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando fuera preceptivo o se considere conveniente. Un ejemplo (muy relevante, a nuestro parecer, desde el punto de vista de técnica normativa) es la necesidad de consultar al Consejo de Estado en relación con anteproyectos de leyes que traspongan directivas de la UE (art. 21.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado); obligación que no existe si la transposición se realiza a través de decreto ley. No existen tampoco garantías de que tales cuestiones se resuelvan en sede legislativa, por la menor información técnica de que disponen las Cortes y el hecho de que los decretos leyes, si se tramitan como proyecto de ley, lo harán por el procedimiento de urgencia.
El carácter urgente del decreto ley implica que, normalmente, deba entrar en vigor al día siguiente de su publicación. Son pocas las excepciones (y cuestionables desde un punto de vista constitucional: véase la STC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 6). Ello implica que, dado que los consejos de ministros se celebran actualmente en viernes, los decretos leyes suelen publicarse en el BOE del sábado y entran en vigor el domingo, cuando no el propio sábado. Es complejo conocer el derecho vigente cuando este ha sido modificado a través de un largo decreto ley publicado en fin de semana y del que no se ha tenido noticia previa, puesto que no ha habido tramitación pública.
Aragón Reyes (
El análisis realizado por Padrós Reig (
Se concentran en diciembre, con un total de 100 aprobados, lo cual representa un 17,42 % del total. El resto oscila entre los 33 de enero (un 5,75 %) y los 56 de junio (un 9,76 %).
Sí señala que gran parte de los decretos leyes que clasifica como
Ya el ATC 179/2011 ha señalado que existe una «exigencia de ley en sentido formal» que se establece «en el supuesto de modificación de la ley de presupuestos previsto en el art. 134.5 CE, esto es, cuando la modificación implique aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio».
La creación de fondos se encuentra en una zona gris. En el caso de la creación de fondos con naturaleza jurídica, hemos considerado que se trataba de una reorganización administrativa. Hemos clasificado como
Véanse las directrices 20, 26 y 30.
El coeficiente de Pearson muestra una correlación casi perfecta entre el número de palabras y el número de artículos (
Existe una correlación de
Para 2018 hemos usado la previsión más actualizada del Banco de España. El INE ofrece datos de variación trimestral, pero solo desde 1995.
El índice de fragmentación de Rae aplica la siguiente fórmula, donde Pi es la proporción de escaños que obtiene cada partido: .
La existencia de procedimientos más rápidos que el ordinario es un dato relevante. Al procedimiento de urgencia se suma el procedimiento por lectura única o incluso la aprobación por Comisión con competencia legislativa plena, aunque González García (
Los pocos casos en que se ha anulado un decreto ley apelando al presupuesto habilitante es más por no haber justificado suficientemente el Gobierno la concurrencia del mismo (STC 68/2007, de 28 de marzo, FFJJ 5 a 12; STC 137/2011, de 14 de septiembre, FFJJ 4 a 8, y STC 27/2015, de 19 de febrero, FFJJ 5 a 7) que por haber quedado acreditado, en sede jurisdiccional, que era posible alcanzar el mismo resultado a través del procedimiento legislativo. El Dictamen 7/2010 del Consejo de Garantías Estatutarias catalán (que no tiene carácter vinculante) sí afirmó por unanimidad que el Decreto Ley 2/2010 era contrario al art. 64 del Estatuto de Cataluña por tal motivo: considerando que el decreto ley contenía un único artículo, y su naturaleza era muy sencilla, constató que podría haberse aprobado mediante lectura única.
Basta observar las competencias de la Mesa del Congreso según el art. 31.1 del Reglamento de dicha cámara: califica los escritos y documentos parlamentarios y decide sobre su admisibilidad (ap. 4.º), decide sobre su tramitación (ap. 5.º) y, en general, es competente para «programar las líneas generales de actuación de la Cámara» y «fijar el calendario de actividades» (ap. 6.º).
Por ejemplo, la STC 182/1997, FJ 5, al analizar la concurrencia del requisito de extraordinaria y urgente necesidad, apunta que «la decisión definitiva sobre la adopción del trámite de urgencia en el Congreso de los Diputados no corresponde al Gobierno sino a la Mesa de la Cámara, que es, además, la que determina los plazos de las distintas fases de la tramitación». Además, la Mesa tiene en sus manos poderes que le permiten diferir la tramitación de proyectos de ley de manera indefinida (y, a nuestro parecer, abusiva): por ejemplo, mediante ampliaciones sucesivas del plazo de enmiendas.
La prueba de Kruskal-Wallis nos permite conocer si las diferencias en las medias encontradas están asociadas a las variables estudiadas (son estadísticamente significativas) o son fruto del azar. El valor de
Una prueba de U de Mann-Whitney da un valor de
Para la variable
Respectivamente, el coeficiente de correlación de Pearson ofrece valores de
Una prueba de U de Mann-Whitney da un valor de
La necesidad de alcanzar acuerdos para garantizar la aprobación de los presupuestos podría vincularse con la existencia de ajustes posteriores si existe una tensión entre la política económica que desea impulsar el Gobierno y la que promueven algunos apoyos parlamentarios, pero no se aprecia una correlación significativa entre el número de decretos leyes financieros aprobados por mes y la variable
La función sería similar a la de la
Se trata del Real Decreto Ley 1/1979, de 8 de enero, por el que se prorroga el tiempo indispensable la actuación de la Junta Central de Acuartelamiento (que pertenece a la legislatura constituyente), el Real Decreto Ley 1/2006, de 20 de enero, por el que se modifican los tipos impositivos del impuesto sobre las labores del tabaco; el Real Decreto Ley 4/2017, de 24 de febrero, por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías dando cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, recaída en el asunto C-576/13 (procedimiento de infracción 2009/4052), y el Real Decreto Ley 21/2018, de 14 de diciembre, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler. En el segundo caso, la derogación se debió a un error y el Real Decreto Ley 2/2006, de 10 de febrero sí fue convalidado por el Congreso. En el caso de los decretos leyes 4/2017 y 21/2018, tras la correspondiente negociación, el Gobierno presentó un nuevo decreto ley, con modificaciones, que sí fue convalidado.
Una prueba de Mann-Whitney ofrece una
El coeficiente de correlación de Pearson ofrece valores de
El coeficiente de Pearson arroja una
La prueba de Chi-cuadrado de Pearson ofrece un valor de
La prueba de U de Matt-Whitman ofrece un valor de
Ofrecen valores de
«El procedimiento deliberativo previo a la adopción de la decisión o acuerdo parlamentario […] es donde tiene su cabal asiento el principio de pluralismo democrático (art. 1.1 CE) como manifestación de la participación política de la minoría», tal y como afirma el voto particular de Manuel Aragón Reyes a la STC 136/2011, de 13 de septiembre. Al respecto, véase también Martínez Lago (2016: 54).
El coeficiente de determinación de Pearson (r2) es el porcentaje de la varianza en la variable dependiente explicada por el conjunto de variables independientes consideradas en un modelo de regresión.
Ambos resultados son estadísticamente significativos (
Una prueba de U de Mann-Whitney ofrece un valor de
La correlación de Pearson ofrece un valor de
De lo contrario, estaríamos contando dos veces la misma cosa cada vez que un decreto ley se tramita como proyecto de ley.
La correlación de Pearson ofrece un valor de
Todos los casos son significativos para un valor de referencia de 0,01.
Real Decreto Ley 7/1989, de 29 de diciembre; Real Decreto Ley 12/1995, de 28 de diciembre; Real Decreto Ley 20/2011, de 30 de diciembre.
Real Decreto Ley 8/2010, de 20 de mayo (que marca el cambio de orientación del Gobierno de Rodríguez Zapatero ante la crisis económica); Real Decreto Ley 13/2010, de 3 de diciembre; Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio; Real Decreto Ley 9/2011, de 19 de agosto; y Real Decreto Ley 8/2014, de 4 de julio.
Se trata de una regla de formulación jurisprudencial, cuya inclusión expresa en la Constitución no se produjo por el rechazo en referéndum de la reforma de la Carta Magna italiana.
En este sentido, en el «Acuerdo para un gobierno reformista y de progreso», formalizado por el Partido Socialista y Ciudadanos en 2016 para propiciar la investidura del candidato Pedro Sánchez, se contemplaba en su p. 45 «la tramitación de los Decretos-Leyes como proyectos de ley cuando así lo soliciten dos grupos parlamentarios o una tercera parte de los diputados».