COOPERACIÓN O FRUSTRACIÓN. MINORÍAS NACIONALES CONCURRENTES: EL CASO ESPAÑOL

1. El reconocimiento constitucional del carácter heterogéneo del Estado[Subir]

A la hora de identificar el poder soberano, la CE señala en su art. 1.2 al pueblo español —aquel en el que reside la soberanía y del que emanan los poderes del Estado—. Pero en el art. 2, la Constitución reconoce como su fundamento a la nación española, estando esta integrada por nacionalidades y regiones, a las que atribuye un derecho de autonomía.

El texto constitucional trata así de conciliar la proclamación de la unidad del titular de la soberanía con el reconocimiento de una diversidad sobre la que se construye ese sujeto político. Mientras que el art. 1.2 invoca una idea liberal democrática de comunidad soberana (el pueblo español), integrada por el conjunto de ciudadanos del Estado, titulares en igualdad de condiciones del poder, al margen de toda consideración sustantiva, el art. 2 apela a un tipo de comunidad que califica de nación (si bien el adjetivo nacional también aparece en el art. 1.2 para calificar a la soberanía), cuya característica en todo caso destacada es el hecho de albergar a una pluralidad de nacionalidades y regiones^‍‍[7].

Si nos atenemos a los datos que nos brinda la perspectiva histórica y comparada, pueblo y nación son en realidad conceptos que pueden servir a un propósito similar, como es el de conferir el poder soberano a una colectividad de individuos con dimensión política e histórica (Maíz Suárez, R. (2007). Nación y revolución: la teoría política de Emmanuel Sieyès. Madrid: Tecnos.‍Maíz Suárez, 2007)^‍‍[8]. Pero respecto del concepto de pueblo que invoca el art. 1.2, la referencia a la nación del art. 2 parece añadir no solo la idea de la diversidad a la de la unidad, sino también una dimensión sustantiva a la formal de la ciudadanía sobre la que se construye la idea de pueblo, a base de remitir a una diversidad territorial, cultural, histórica como sustrato legitimador de la Constitución^‍‍[9]. El art. 2 reconoce como fundamento un tipo de nación que, si bien se proclama como unidad indivisible (siendo en ese sentido también interpretable el adjetivo «nacional» añadido en el art. 1.2 a la soberanía y al que antes me he referido^‍‍[10]), está a su vez integrada, de manera por tanto estructural, por otro tipo de entes o colectivos.

En este mismo sentido parece interpretable la disposición adicional primera (DA1) del texto constitucional, que acoge la figura de los derechos históricos de los territorios forales, reforzando con ello no solo la idea de que los territorios, y no únicamente los individuos, son titulares de derechos (lo que debilita la lógica liberal del vínculo directo entre Estado y ciudadanos), sino también, en definitiva, la comprensión de la Constitución como legitimada por una realidad preexistente^‍‍[11]. En la misma línea, el art. 147.2 CE establece que los EA deberán contener la denominación de la comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.

No obstante, si analizamos otros preceptos constitucionales, no hallamos la continuidad que cabría esperar de ese reconocimiento del carácter heterogéneo del Estado. Es verdad que el título VIII distingue una doble vía de acceso a la autonomía a la que da derecho ese mismo precepto. La del art. 143 y la del art. 151.1 junto con la disposición transitoria segunda (DT2), las llamadas vía ordinaria y vía especial, respectivamente, y que a su vez sirven para configurar dos tipos de sujetos, a los que consiguientemente se les permite aspirar a un determinado nivel de poder, menor o mayor (el del art. 148.1 o del 149.1 CE), en función de la vía utilizada para acceder a la autonomía, y a priori en correspondencia con esas dos categorías de entes, nacionalidades y regiones.

Pero ni en el referido art. 2 ni en ningún otro concreta la Constitución cuáles son los colectivos calificables de nacionalidades y regiones (ni tampoco qué es lo que distingue unos de otros), cuya condición da acceso a la autonomía. Es más, si se analizan los preceptos antes referidos (151.1 y DT2), reguladores de la vía especial (y que establecen, respectivamente, un procedimiento agravado y otro privilegiado), presumiblemente reservada a las nacionalidades, vemos que no resulta necesario cumplir con ningún requisito material. Basta con lograr satisfacer los, eso sí, exigentes requisitos procedimentales de la vía agravada del art. 151.1^‍‍[12].

El art. 2 tampoco especifica el significado de las categorías respectivas de nacionalidad y región, en términos del poder político. Sí lo viene a precisar el título VIII, en los referidos arts. 148 y 149 CE, al prever un volumen de competencias cuantitativa y cualitativamente distinto. Pero, de manera también contradictoria, vemos cómo, dejando transcurrir los cinco años prescritos en el art. 148.2, todo ente (al margen de su posible identificación con la categoría de nacionalidad o de región) puede acabar aspirando al máximo nivel competencial, y que en lógica únicamente correspondería a las nacionalidades. Una falta de concreción que de resultas abrió una suerte de competición por lograr el mayor nivel de autonomía posible, a lo que se respondió, vía legislativa, con las correspondientes transferencias competenciales del Estado a las comunidades autónomas (CC. AA.), que han acabado uniformizando el mapa autonómico en términos de poder político.

De manera definitiva, la ausencia de una cláusula de intangibilidad en lo relativo al art. 2, como base del Estado autonómico, refuerza esta tendencia neutralizadora del pretendido Estado heterogéneo o de la plurinacionalidad como elemento estructural, y por tanto inamovible, del Estado constitucional. Como veremos, ello ha sido además confirmado sin vacilaciones por el TC.

No obstante, el TC también insiste en la importancia legitimadora del contenido de la Constitución, concretamente de la dimensión estructuradora del Estado que tiene la autonomía, reconocida a nacionalidades y regiones [STC 259/2015, FJ 5.b)]. Si bien la legitimidad de la Constitución reside ante todo en su origen democrático, y ello justifica que esta se imponga por encima del resto de normas y de poderes constituidos [STC 42/2014, FJ 4.c) y STC 259/2015, FJ 5], el TC añade que la importancia de la Constitución deriva asimismo de su contenido, del pluralismo que el texto constitucional propugna, que es político (el del art. 1.1), pero también territorial (el del art. 2).

El Tribunal es en todo caso rotundo al señalar que el Estado autonómico se asienta en la soberanía nacional del pueblo español, y no en un pacto entre instancias territoriales históricas que conservan unos derechos anteriores y superiores a la Constitución, imponiéndose la Constitución con fuerza general y vinculante, sin quedar fuera de ella situaciones históricas anteriores [STC 76/1988, FJ 3, y STC 247/2007, FJ 4 a)]. Las CC. AA., insiste el TC, son realidades configuradas a partir de la CE, y sus órganos son poderes constituidos (STC 259/2015, FJ 4). Y aunque reconoce que existen realidades sociohistóricas previas, desde la perspectiva jurídico-constitucional entiende el Tribunal que tanto el pueblo español como los respectivos pueblos territoriales autonómicos son sujetos constituidos a partir de su reconocimiento constitucional (STC 42/2014, FJ 3).

En este mismo sentido, el TC ha procedido a una lectura unificada de los arts. 1.2 y 2, conciliándolos. Ello lo vemos en la STC 42/2014 (FJ 3), en la que se rechaza la proclamación solemne de la cualidad de soberano del Parlamento catalán en la Resolución parlamentaria I/XI (del 9/11/2015), que inauguraba el proceso de creación de un Estado catalán independiente. En esa sentencia, el TC subraya que el pueblo español es soberano de manera exclusiva e indivisible, en tanto que ideal de imputación del poder constituyente. Ello significa, señala el Tribunal, que a ningún otro sujeto u órgano estatal, así como tampoco a ninguna otra fracción de ese pueblo puede ser atribuida la cualidad de soberano. De hacerlo, se estaría quebrando la unidad proclamada en ese mismo precepto, que además representa el fundamento de la Constitución. Esta reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, pero se trata de un derecho esencialmente distinto de la soberanía, enfatiza el Tribunal [STC 247/2007, FJ 4 a)].

Sin embargo, el esfuerzo interpretativo del TC no ha bastado para acabar de cerrar el texto e impedir la reivindicación de la dimensión sustantiva o identitaria por las minorías^‍‍[13]. En esa reivindicación, estas han ido más allá de lo que la lógica estatal de la CE admite (desbordando el techo competencial que impone el principio de unidad), pero también de los límites inherentes a la lógica liberal (que exige el respeto del pluralismo, también en el interior de la CA)^‍‍[14]. Ello, por ejemplo, lo vemos en Cataluña en el uso que han hecho las instituciones públicas autonómicas de elementos como la lengua (art. 3 CE) o de símbolos como la bandera (art. 4 CE), encauzándolos en un sentido exclusivamente identitario. O también, en la serie de resoluciones y leyes configuradoras del proceso secesionista catalán, que (además de proclamar soberanos a poderes constituidos como son los autonómicos, en ruptura directa con el Estado constitucional) fueron aprobadas en flagrante vulneración de los derechos de las minorías (baste pensar en el procedimiento de elaboración de las leyes del 6 y 7 de setiembre de 2017, sin respetar los derechos de la oposición parlamentaria, sin exigirse mayorías cualificadas ni permitir solicitar dictamen al Consejo de Garantías Estatutarias). Algo que solo puede justificarse desde la invocación de una sociedad pretendidamente homogénea, identitaria.

Esas actuaciones autonómicas han estado alentadas por un tipo de concepción sustantiva, prácticamente esencialista de la democracia, construida sobre la idea de la existencia real y objetiva de sus comunidades a partir de unos rasgos pretendidamente indelebles (Ruiz Miguel, A. (2019). Nacionalismo e invención de enemigos (a propósito de Cataluña). Claves de Razón Práctica, 266, 116-125.‍Ruiz Miguel, 2019: 117), que si bien no puede entenderse respaldada por la CE, tampoco es acotada lo suficientemente por esta. Más allá del instrumento genérico y de último recurso que representa el art. 155 CE (para incumplimientos, por parte de las CC. AA., que comporten un perjuicio grave del interés general), no está en la Constitución explícitamente limitada la dimensión identitaria de los entes territoriales a partir del principio pluralista. Solo hallamos desdibujada esa dimensión, en un esfuerzo neutralizador, por el desarrollo poco coherente que de ella hace el título VIII y la legislación ulterior, así como por el principio estatal de unidad, esgrimido por el TC, que también proclama el mismo art. 2. Pero la unidad no representa el límite a la identidad, sino a la autonomía (a la capacidad de autogobierno frente al Estado). El límite a la identidad (al derecho a que los poderes públicos tomen en consideración las cualidades sustantivas de los ciudadanos, permitiéndoles agruparse entre sí) lo encontramos en el principio liberal del pluralismo (la protección de las minorías), el mismo que la posibilita.

A nivel autonómico, ello debería traducirse en un complejo juego de mayorías cualificadas en políticas de identidad, si no en un procedimiento especial de toma conjunta de decisiones por parte de los representantes de las comunidades afectadas o, directamente, en la sustracción de la mayoría parlamentaria de determinadas cuestiones especialmente delicadas, blindándolas en el EA (Pardo Núñez, C. (2008a). Derechos estatutarios, jurisdicción ordinaria y Tribunal Constitucional. En F. J. Gómez Gálligo (coord.). Homenaje al profesor Manuel Cuadrado Iglesias (vol. 1) (pp. 263-293). Madrid: Thomson Reuters Aranzadi.‍Pardo Núñez, 2008a: 271-‍273). Un papel similar lo jugarían determinados mecanismos de control contramayoritario, la adaptación del referéndum a la exigencia de mayorías cualificadas o el reparto de las decisiones que tomar en la preparación de la consulta, lo que incluye un posible derecho de veto (Tsebelis, G. (2002). Veto players. How political Institutions Work. Princeton: Princeton University Press. Disponible en: https://doi.org/10.1515/9781400831456‍Tsebelis, 2002: 116). Pero todo ello nos adentra en el contenido de la siguiente sección.

2. La articulación de procedimientos de formación de la voluntad de conformidad con la diversidad[Subir]

La CE ha adaptado las reglas fundamentales en materia de formación de la voluntad al carácter heterogéneo del Estado. A través, por ejemplo, de la distribución competencial (arts. 148 y 149), los entes territoriales pueden asumir la regulación legislativa autónoma de determinados ámbitos materiales, siendo esa capacidad mayor o menor según la vía utilizada de acceso a la autonomía. No obstante, tal y como ya se ha señalado, cumpliendo con la condición temporal que establece el art. 148.2, todos los territorios han acabado alcanzando un mismo nivel competencial.

De manera clave, el procedimiento de elaboración de las normas constitutivas de las CC. AA., los EA, también se corresponde con el reconocimiento de la diversidad del Estado, integrado por una doble categoría de entes. Si bien, de acuerdo con el art. 81 CE, la norma llamada a aprobar los EA es una ley orgánica (aprobada así por las Cortes Generales), la especialidad de su procedimiento de elaboración consiste precisamente en blindar, frente a la mayoría estatal, la presencia de los designados como representantes de los territorios, asegurar su participación activa, así como su voluntad, también en mayor o menor medida y en correspondencia con la vía especial u ordinaria de acceso a la autonomía. Una especialidad procedimental que vuelve a darse en el caso de la reforma de los estatutos.

Asimismo, en materia de referéndum, cuando lo que se decide tiene la máxima trascendencia para las minorías (¿nacionales?), como es la determinación del propio estatus jurídico, la Constitución autoriza un referéndum independiente de la mayoría estatal.

Quien interviene en esos casos es el cuerpo electoral del territorio que supuestamente alberga a esa minoría. Se excluye a la población no implicada directamente en una decisión, determinante para la minoría, como es la relativa a la norma configuradora de elementos (como las instituciones de autogobierno, la lengua u otros atributos) que les define como comunidad.

De manera también coherente con la distinción entre nacionalidades y regiones, estos referéndums se plantean únicamente en caso de entes presumiblemente identificables con las nacionalidades, los de la llamada vía especial. Se trata, en primer lugar, de los constituidos por el cauce especial agravado del art. 151.1, a pesar de su (ya señalada) escasa correspondencia con la idea de identidad sugerida por el art. 2, en tanto que el art. 151.1 se limita a exigir requisitos procedimentales. A fin de ejercer la iniciativa que les lleva a la autonomía, esos entes (a diferencia tanto de los del art. 143 —de la vía ordinaria— como los de la DT2 —de la vía especial privilegiada—, a los que, por motivos opuestos, no se les exige esa consulta) deben ratificar mediante referéndum la voluntad de constituirse en CA; y, conforme al art. 151.2, deben asimismo celebrar un referéndum de ratificación del proyecto de Estatuto, ya sea tras lograrse un acuerdo del proyecto en la Comisión Constitucional del Congreso, ya sea sin haberse obtenido el acuerdo, una vez aprobado por las Cortes Generales y antes en todo caso de su promulgación final por las Cortes. En segundo lugar, se trata de los entes de la vía especial privilegiada de la DT2, que no deben celebrar el referéndum de iniciativa (presumiéndose su voluntad de constituirse en CA), pero sí el de ratificación del proyecto de Estatuto.

A estos dos tipos de referéndums (de ejercicio de la iniciativa autonómica y de aprobación del proyecto de EA) se añade un tercer tipo (art. 152.2), igualmente reservado a estas dos clases de territorios de la vía especial: el referéndum (también preceptivo) de reforma del EA.

Finalmente, hay un cuarto supuesto de referéndum conectado con el planteamiento del art. 2: el previsto para una ratificación previa de la eventual incorporación de Navarra al régimen autonómico vasco (disposición transitoria cuarta, DT4).

En cambio, la Constitución no exige referéndums en el caso de los territorios que acceden a la autonomía por la vía del art. 143, presuntamente identificables con la segunda categoría de entes, las regiones. Al igual que sucede en el procedimiento de elaboración del EA (en el que el peso de los representantes de los territorios de la vía ordinaria es menor que el de los de la vía especial a la hora de expresar su voluntad frente a la mayoría estatal), es distinta la culminación de los actos relativos a la autonomía, exigiéndose únicamente la intervención directa de los ciudadanos en el caso de los territorios a priori identificables con las nacionalidades. Una diferencia que ante todo se corresponde con la mayor importancia de la norma aprobada por los territorios de la vía especial, del tipo de autonomía al que acceden de manera inmediata. Pero también algo que confirma la distinción entre nacionalidades y regiones, al parecer admitir con ello el constituyente que la naturaleza de las nacionalidades (la identidad propia que se les presume), y que justifica el acceso directo a un mayor grado de autonomía, también hace exigible el consentimiento directo de los ciudadanos de esos territorios a través de un mecanismo de autodeterminación con la carga simbólica del referéndum.

Todo esto no significa, claro, que otros referéndums infraestatales no sean posibles. La proclamación de la competencia estatal para autorizar referéndums (art. 149.1.32) parece confirmarlo, tal y como reconoce el propio TC [STC 137/2015, FJ 4.d)]. De otro modo, se estaría obligando al Estado a autorizar sus propios referéndums. Pero esa eventual redelimitación adicional del cuerpo electoral no tiene por qué tener la misma significación, en tanto que lo que se dirime en los referéndums antes referidos es la configuración del estatus jurídico propio, que hace así emerger una suerte de poder que se quiere constituyente, aunque actúe en el marco de la Constitución (Solozabal Echavarria, J. J. (2004). Nación y Constitución. Soberanía y autonomía en la forma política española. Madrid: Biblioteca Nueva.‍Solozabal Echavarria, 2004: 50-‍53), un poder estatuyente.

Sin embargo, de manera menos acorde con el principio pluralista que los inspira y legitima, en estos referéndums independientes que protegen a las minorías estructurales frente a la mayoría estatal, no se prevén ni en la regulación constitucional ni en los respectivos EA que la desarrollan, mecanismos específicos de protección de las eventuales minorías que puedan existir en esos territorios (las minorías de las minorías).

Al menos en determinados casos, esa protección podría lograrse con la exigencia de mayorías cualificadas. El referéndum de la vía especial agravada del art. 151.1 CE lo hace (requiriendo mayoría absoluta), pero presumiblemente para garantizar una voluntad sólida en una población respecto de la que no es posible dar por supuesto una identidad propia. En los otros referéndums referidos, basta con lograr mayoría simple, lo que permite entender que el constituyente (y el legislador estatutario) asume esos territorios como homogéneos, y sin necesidad así de reglas específicas de protección del pluralismo. Ciertamente, la exigencia de mayorías cualificadas ya se da en sede parlamentaria en el procedimiento de aprobación y de reforma del EA. Ello podría hacer superflua la exigencia de nuevas mayorías reforzadas en la consulta referendaria (en sí misma, tampoco estrictamente imprescindible); pero podría también, por coherencia, reforzar la necesidad de diseñar consultas que reflejen la complejidad o pluralidad de identidades de la sociedad que decide, confiriendo mayor legitimidad a la decisión de colectivos cada vez más heterogéneos.

Fuera de estos referéndums, la concepción que parece prevalecer es en cambio una neutralizadora de la del art. 2 que acabamos de analizar.

Un ejemplo en este sentido lo representa la extensión del referéndum de reforma estatutaria (exigido constitucionalmente para los entes territoriales de la vía especial) para CC. AA. de la vía ordinara^‍‍[15], aprovechando el legislador estatutario la ausencia de oposición expresa a ello en la Constitución. Pero esa extensión, avalada por el TC sobre la base del art. 147.3 CE (STC 31/2010, FJ 147), desvirtúa la lógica del art. 2 (además de la del 152), al desdibujar la existencia de dos categorías diferenciadas de territorios, y contribuye a uniformizar, conforme al art. 1.2, el mapa autonómico en términos de poder político.

Igualmente significativa es la resistencia ofrecida ante la posibilidad de un referéndum consultivo autonómico, sin que la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de referéndum (LOMR), a la que remite el art. 92 CE, prevea dicha posibilidad ni deje claro la CE si puede ser introducida directamente por el legislador autonómico. La jurisprudencia constitucional sobre esto último es muy restrictiva, si bien se ha matizado recientemente.

La negación de la competencia autonómica para introducir modalidades adicionales de referéndum es rotunda en las sentencias relativas a los intentos vasco y catalán de referéndums de autodeterminación (plasmados respectivamente en la «Ley vasca 9/2008 de consulta y regulación de una consulta popular», y en el art. 122 de la Ley Orgánica 6/2006 de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, desarrollado por la «Ley catalana 4/2010 de consultas populares por vía de referéndum»)^‍‍[16]. Conforme al TC, no existe la categoría defendida por el Gobierno vasco de las competencias implícitas, siendo necesaria su asunción expresa en el correspondiente EA (STC 103/2008, FJ 3). Pero, además, la lectura combinada de los arts. 149.1.32, 92.3 y 81.1 le lleva a una interpretación extensiva del primero de ellos, que excluye la posibilidad de esa competencia autonómica, al quedar reservada al Estado no solo la autorización de los referéndums, sino también su establecimiento y regulación (STC 31/2010, FJ 69)^‍‍[17]. Según sostiene el TC, es la LOMR la constitucionalmente adecuada para ello al cumplir con la doble reserva del art. 92.3 y del 81.1, en conexión este último con el derecho fundamental de participación política del art. 23.1. Lo único asumible por las CC. AA., completa el Tribunal, es la competencia sobre las llamadas consultas populares no referendarias, propias de la «democracia participativa» (anclada en el mandato al legislador del art. 9.2 CE, y no en el derecho fundamental del art. 23.1). El TC acuña así una categoría de contornos confusos, así como, y por contraste, un concepto orgánico-procedimental del referéndum (Garrido López, C. (2019). El referéndum autonómico en su laberinto. Revista Española de Derecho Constitucional, 117, 13-43. Disponible en: https://doi.org/10.18042/cepc/redc.117.01‍Garrido López, 2019: 27)^‍‍[18], que es rápidamente aprovechado en Cataluña y Canarias para proceder a lo que luego el TC en las SSTC 31/2015 y 137/2015^‍‍[19] califica de referéndums encubiertos^‍‍[20].

La STC 137/2015 (FJ 4 in fine) introduce, sin embargo, un importante correctivo al admitir que el legislador autonómico pueda «complementar o integrar en aspectos accesorios, si a ello hubiera lugar, la entera disciplina de la institución», pasando la competencia a ser materialmente compartida. De manera explícita, esa rectificación se reconoce en las SSTC 51/2017 (relativa a la «Ley catalana 4/2010 de consultas populares por vía de referéndum») y 90/2017 (relativa a la disposición adicional cuadragésima y diversas partidas presupuestarias de la «Ley 4/2017 de presupuestos de la Generalitat de Catalunya para 2017»), en las que se acepta que el título competencial del art. 122 del EA de Cataluña incluya las consultas referendarias [STC 90/2017, FJ 8.B.b)]. Pero el Tribunal entiende que el legislador autonómico no puede actuar sin que previamente lo haya hecho el estatal (previsiblemente, a través de la LOMR), aunque sea solo para delimitar el marco abstracto o genérico de esos referéndums [STC 51/2017, FJ 5.c)]^‍‍[21].

En apoyo de esta tesis, el TC acude a argumentos de fondo como la excepcionalidad de los instrumentos de democracia directa en una democracia representativa y la consiguiente necesidad de acotar las vías de proliferación del referéndum [STC 51/2017, FJ 6.c)]. Sorprende, en todo caso, que el TC invoque razones numéricas en vez de propiamente sustantivas para justificar que solo el legislador estatal pueda añadir nuevas modalidades, así como que el Estado deba supervisar referéndums convocados en el ámbito autonómico una vez la ley estatal prevé su posibilidad^‍‍[22].

Más allá también del argumento competencial, el Tribunal ha excluido que las CC. AA. puedan permitir consultas, del tipo que sean, que incidan sobre cuestiones resueltas por el poder constituyente y que quedan sustraídas de los poderes constituidos [STC 31/2015, FJ 6.b)]. El TC ha sido así tajante al negar la posibilidad de un referéndum unilateral autonómico de autodeterminación [STC 259/2015, FJ 4, que enlaza con la 247/2007, FJ 4.a)], puesto que en su caso (como a continuación veremos) se plantea un nuevo argumento sustantivo, como es la imposibilidad de fraccionar el sujeto único del pueblo soberano del art. 1.2 o, sencillamente, resolver sobre la identidad del sujeto titular de la soberanía. Para ello, el Tribunal se apoya en el pronunciamiento del Tribunal Supremo de Canadá, de 20/8/1998, en el que se rechazaba por disconforme, tanto con la Constitución como con el derecho internacional, el proyecto unilateral de secesión por parte de una de sus provincias (STC 42/2014, FJ 3).

Fundamentalmente, sin embargo, en materia de referéndum la falta de adaptación del procedimiento de adopción de decisiones al carácter heterogéneo del Estado la vemos en el resto de modalidades de consultas referendarias (arts. 92.1, 167.3 y 168.3 CE). Como es lógico, en aquellos casos en los que la decisión es de interés general no se adapta la regla general de la mayoría y el sujeto llamado a intervenir es el conjunto de los ciudadanos españoles. Pero tampoco se modula dicha regla en los supuestos en los que la cuestión de interés general incide especialmente sobre esas minorías que reconoce el art. 2, de manera incluso determinante para su existencia, como sucedería en un referéndum de reforma constitucional que afectara a la autonomía. La CE no admite en esos casos excepción a la regla de la mayoría, que se imputa al todo, ni se otorga un mayor peso en su intervención a los habitantes de los territorios identificados con esas minorías, de acuerdo con la idea de soberanía del art. 1.2, residenciada en el conjunto de los ciudadanos.

Así ocurre cuando la consulta es consecuencia de la reforma de la Constitución, tanto por el procedimiento ordinario (del art. 167.3, facultativa) como por el agravado (del art. 168.3, preceptiva). Y así sucede también cuando se celebra el referéndum consultivo del art. 92.1, entendido como de ámbito necesariamente estatal, sin que ni siquiera estén facultadas las CC. AA. para promover la consulta (Castellà Andreu, J. M. (2016). El referéndum en la Constitución: ¿es necesario un replanteamiento de la institución? En J. L. Cascajo Castro y A. Martín de la Vega (coords.). Participación, representación y democracia, XII Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España (pp. 235-266). Valencia: Tirant lo Blanch.‍Castellà Andreu, 2016: 261).

De acuerdo con la Constitución y la interpretación que de ello ha hecho el TC, en el texto constitucional no hay nada irreformable. Pero la modificación del sujeto soberano requiere un procedimiento especialmente gravoso, con el que se habría querido compensar esa ausencia de límites materiales, representando ese altísimo grado de complejidad procedimental una llamada al poder constitucional (De Otto Pardo, I. (1985). Defensa de la Constitución y partidos políticos. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales.‍De Otto, 1985: 35).

Tal y como ya se ha dicho, remitiéndonos para ello a la jurisprudencia constitucional, en ningún caso cabe un referéndum unilateral de autodeterminación (es decir, decidido a nivel autonómico), pero tampoco cualquier tipo de referéndum autorizado por el Estado, y menos aún uno en el que solo participe una fracción del pueblo (el del territorio de la CA que quisiera plantear la secesión). De no seguirse el procedimiento de reforma correspondiente, se estaría modificando el sujeto constituyente sin que este haya podido dar su consentimiento (no se le habría consultado al pueblo español del art. 1.2) y se rompería con ello la lógica fundamental del orden constitucional. No se procedería a una reforma, sino a una ruptura radical.

De la misma manera, la supresión del Estado autonómico requiere consultar al conjunto del pueblo español en la medida en que comportaría modificar el art. 2 y el reconocimiento que este hace de las nacionalidades como integrantes de la nación.

No sería posible acudir al referéndum del art. 92 ni del art. 167.3. Quien participa en esas modalidades de referéndum no es el pueblo soberano, sino el pueblo organizado como poder constituido, el colectivo de ciudadanos que, en representación del pueblo, participa directamente en la formación de la voluntad general a través de las reglas establecidas por el poder constituyente y desarrolladas por los poderes constituidos (Schmitt, C. (2001). Democrazia e liberalismo: Referendum e iniziativa popolare. Hugo Preuss e la dottrina tedesca dello Stato. Milano: Giuffre.‍Schmitt, 2001: 60). Así es en el caso del referéndum consultivo, pero también en el del procedimiento ordinario de reforma, en tanto que el pueblo que en él actúa debe ajustarse a unas reglas procedimentales y materiales, quedando sustraídas del poder de reforma determinadas decisiones constitucionales. El TC distingue en estos casos entre el cuerpo electoral —llamado a formar y a expresar la voluntad del pueblo, pero sometido a la Constitución— del titular de la soberanía (el pueblo español del art. 1.2), como unidad ideal de imputación del poder constituyente (STC 31/2015, FJ 5, y 42/2014, FJ 3) y, por tanto, fundamento de la Constitución y del ordenamiento jurídico.

En cambio, cuando la reforma es extraordinaria, es decir, cuando es total o afecta a aspectos nucleares del texto (lo que identifica el art. 168 con el título preliminar, la sección primera del capítulo segundo del título I, y el título II^‍‍[23]), el sujeto que actúa se aproxima al poder constituyente, designándose como poder constituyente constituido. De ahí que el procedimiento agravado de reforma requiera dos llamadas al pueblo. Una, tras la disolución obligada de las Cortes, con la celebración de elecciones, que vienen a representar una especie de referéndum indirecto al servir para constituir unas nuevas Cortes Generales que ratifiquen la voluntad de reforma expresada por las primeras. Otra, con la celebración imperativa de un referéndum, en el que el pueblo debe aceptar el texto reformado salido de las nuevas Cortes.

En los dos casos planteados de reforma del art. 2 resultaría así necesario acudir al procedimiento agravado y lograr el consentimiento de los titulares del poder soberano (STC 31/2015, FJ 6). Se estaría dando lugar a un nuevo acto constituyente, una redefinición de las condiciones estructurales, si bien dentro de los límites procedimentales fijados por la CE, destinados a garantizar la estabilidad o continuidad formal.

No parece así que, ni siquiera mediando autorización del Gobierno, se pudiera celebrar por la vía del art. 92 un referéndum consultivo para conocer la opinión de la sociedad al respecto, previo en todo caso a la reforma por el procedimiento del art. 168 (Bar Cendón, A. (2016). El proceso independentista de Cataluña y la doctrina jurisprudencial: una visión sistemática. Teoría y Realidad Constitucional, 37, 187-220. Disponible en: https://doi.org/10.5944/trc.37.2016.17028‍Bar Cendón, 2016: 215). El TC entiende que con esa consulta (aunque no vinculante) los poderes constituidos estarían disponiendo de competencias reservadas en exclusiva al constituyente. Y no podría tampoco plantearse como mera fase preliminar a la reforma del art. 168, en tanto en que subvertiría la lógica de su procedimiento, que estructura la reforma en cuatro fases en las que la intervención popular se produce cada vez a continuación de la negociación y deliberación parlamentaria, subrayándose con ello tanto el carácter parlamentario de la democracia española como la voluntad de preservar el consenso que posibilitó el pacto constitucional (Ferreres Comella, V. (2018). Monarquía, referéndum y reforma constitucional. Actualidad Jurídica Uría Menéndez, 50, 19-26.‍Ferreres Comella, 2018). Como ya se ha visto, tampoco es posible un referéndum consultivo autonómico, que permitiera a las minorías nacionales afectadas manifestarse al margen de la mayoría estatal, al no estar previsto por la LOMR, y al entender el TC que el objeto de la pregunta sería en todo caso inconstitucional.